Szczególne zasady dochodzenia roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej naruszeniem prawa konkurencji – wprowadzenie

Naruszenie unijnego lub krajowego prawa konkurencji stanowi w myśl przepisów prawa cywilnego delikt, tj. czyn niedozwolony. Osoby nim pokrzywdzone uprawnione są więc do wystąpienia przeciwko jego sprawcom z roszczeniami odszkodowawczymi. W tego rodzaju sporach standardowe reguły postępowania sądowego, znajdujące zastosowanie w przeważającej większości rozstrzyganych przez sądy spraw, w praktyce okazały się jednak niewystarczające dla zapewnienia poszkodowanym skutecznej ochrony. Dostrzegając tę okoliczność, Unia Europejska opracowała i przyjęła dyrektywę mającą na celu ułatwienie uczestnikom rynku dochodzenie swoich praw przeciwko naruszycielom unijnego prawa konkurencji, czyli tzw. prywatnoprawne egzekwowanie reguł konkurencji (private enforcement).

Wspomniana dyrektywa, tj. dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/104/UE z dnia 26 listopada 2014 r. w sprawie niektórych przepisów regulujących dochodzenie roszczeń odszkodowawczych z tytułu naruszenia prawa konkurencji państw członkowskich i Unii Europejskiej, objęte przepisami prawa krajowego[1] (dalej: Dyrektywa), została implementowana do prawa polskiego ustawą z dnia 21 kwietnia 2017 r. o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji[2]. Regulacja ta wciąż pozostaje jednak narzędziem wykorzystywanym stosunkowo sporadycznie. Jedną z przyczyn tego stanu rzeczy jest okoliczność, że poszkodowani często nie mają świadomości, iż są uprawnieni do dochodzenia roszczeń względem sprawców naruszeń lub spodziewają się nadmiernych trudności przy próbach egzekwowania swoich praw. Tymczasem, jak przekonuje w swoich orzeczeniach Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej: TSUE lub Trybunał), bez sprawnie funkcjonującego i efektywnego mechanizmu dochodzenia względem sprawców naruszeń prawa konkurencji roszczeń odszkodowawczych skuteczność (effet utile) zakazów wyrażonych w art. 101 i 102 TFUE[3] może zostać zagrożona. W związku z tym TSUE sprzeciwia się wszelkim próbom ograniczania uprawnień poszkodowanych.

Poniżej przedstawione zostaną wybrane orzeczenia, w ramach których TSUE w trybie odpowiedzi na pytania prejudycjalne dokonał oceny zgodności z prawem unijnym uregulowań krajowych normujących wskazane wyżej zagadnienie oraz ich wykładni i rozstrzygnął na korzyść poszkodowanych kilka zaistniałych w praktyce wątpliwości. Wyroki poświęcone były m.in. takim zagadnieniom, jak adekwatny związek przyczynowy między naruszeniem prawa konkurencji a szkodą (w tym kwestia podmiotów uprawnionych do wystąpienia z roszczeniem / legitymacja czynna), podmiot odpowiedzialny za naruszenie (legitymacja bierna), długość terminu przedawnienia oraz zagadnienia jurysdykcyjne. Należy zastrzec przy tym, że formalnie powołane orzeczenia odnoszą się wyłącznie do naruszeń prawa konkurencji o wymiarze unijnym. Można jednak zakładać, że w celu zachowania spójności systemowej wiele państw i/lub ich sądy stosować będą przyjęte przez Trybunał oceny i kryteria analogicznie w przypadku naruszeń prawa konkurencji o charakterze wyłącznie krajowym.

Adekwatny związek przyczynowy i krąg podmiotów uprawnionych do dochodzenia odszkodowania

Wypada zauważyć, że kwestią private enforcement Trybunał zajmował się jeszcze przed wejściem w życie Dyrektywy. Jednym z orzeczeń poświęconych tej tematyce był wyrok Trybunału z dnia 5 czerwca 2014 r. w sprawie C-557/12. Problemem, z jakim mierzył się sąd krajowy kierujący do TSUE pytanie w trybie prejudycjalnym, była dopuszczalność uznania za szkodę wyrządzoną kartelem różnicy cenowej wynikającej z konieczności uiszczania przez uczestników rynku wyższych cen za produkty oferowane przez przedsiębiorstwa wprawdzie nieuczestniczące w kartelu, ale które podniosły swoje ceny na skutek ogólnego wzrostu cen na rynku spowodowanego istnieniem kartelu.

Opisany wyżej wzrost cen rynkowych wynikający z istnienia kartelu nazwany jest w literaturze przedmiotu „efektem parasola cenowego” (umbrella effect / umbrella pricing). W ocenie sądu odsyłającego (sąd austriacki) przeciwko możliwości dochodzenia od uczestników kartelu tego rodzaju szkody przemawiać miał brak adekwatnego związku przyczynowego między zachowaniem sprawców naruszenia oraz wysoką (wyższą) ceną produktów pozostałych działających na rynku przedsiębiorców. Sąd zwrócił m.in. uwagę, że tego rodzaju efekt nie wydaje się możliwy do przewidzenia in abstracto, w związku z czym nie stanowi typowego następstwa naruszenia. Jest to szkoda wyłącznie pośrednia, będąca konsekwencją autonomicznej decyzji podmiotu trzeciego, przy czym szczególnie ta ostatnia okoliczność – wystąpienie w łańcuch następstw niezależnego działania innego podmiotu – przemawiać ma przeciwko istnieniu adekwatnego związku przyczynowego.

Wskazane argumenty nie znalazły jednak uznania Trybunału. Jednoznacznie stwierdził on, że aprioryczne wykluczenie możliwości ubiegania się w tego rodzaju sytuacji o odszkodowanie jest działaniem sprzecznym z porządkiem unijnym, gdyż prowadziłoby do zakwestionowania pełnej skuteczności art. 101 TFUE. Brak możliwości stwierdzenia adekwatnego związku przyczynowego w takiej sytuacji musiałby wynikać z konkretnych okoliczności stanu faktycznego danej sprawy. Oznacza to w praktyce, że uprawnionymi do odszkodowania z tytułu naruszenia unijnego prawa konkurencji są potencjalnie także te podmioty, które nabyły towary (usługi) z kategorii produktowej objętej kartelem, niepochodzące od uczestników zmowy w sposób bezpośredni ani pośredni (np. jako dalszy uczestnik łańcucha dostaw).

Zagadnieniem kręgu osób uprawnionych do dochodzenia szkody Trybunał zajął się ponownie m.in. w orzeczeniu z 12 grudnia 2019 r. w sprawie C-435/18. Sądem odsyłającym kolejny raz okazał się sąd austriacki, a postępowanie krajowe dotyczyło roszczeń sformułowanych w związku z istnieniem tego samego kartelu (rynek montażu i serwisu wind i schodów ruchomych), który stanowił tło opisanej wyżej sprawy C-557/12 i stwierdzony został decyzją Komisji Europejskiej jeszcze w 2007 r. (follow-on action). Problem wymagający rozstrzygnięcia TSUE sprowadzał się do oceny dopuszczalności wystąpienia o odszkodowanie przez podmiot publiczny, który wprawdzie sam nie zakupił produktów objętych kartelem, ale w sposób pośredni na ich zakup – w ramach działań na rzecz wspierania budownictwa mieszkaniowego – przyznawał kredyty motywacyjne na finansowanie projektów budowlanych, których beneficjenci uzyskiwali warunki spłaty (stopy procentowe) korzystniejsze od rynkowych. W ocenie wskazanego podmiotu publicznego wyższe ceny towarów zakupywanych w ramach inwestycji budowlanych beneficjentów prowadziły do zawyżenia całkowitych kosztów budowy, a przez to zwiększały kwoty przyznawanych kredytów (wysokość kredytu ustalana była jako określony odsetek łącznych kosztów budowy). W konsekwencji podmiot ów nie mógł przeznaczyć wskazanej „nadwyżki” środków przekazanych beneficjentom na inną, bardziej dochodową działalność.

Również w tej sprawie sąd odsyłający przywołał argumentację mogącą uzasadniać odmowę przyznania powodowi prawa do odszkodowania. Stwierdził m.in., że tego rodzaju szkoda podmiotu publicznego nie wykazuje dostatecznego związku z celem zakazu wynikającego z art. 101 TFUE, a w prawie austriackim pociągnięcie do odpowiedzialności wymaga co do zasady wystąpienia takiej szkody, której zapobiec miała naruszona norma prawna. Szkoda wskazana w postępowaniu głównym ma natomiast charakter wyłącznie pośredni i powstała w wyniku efektu ubocznego, w sferze interesów, które nie są chronione przez zakaz.

Trybunał ponownie nie uwzględnił jednak zaproponowanej przez sąd odsyłający linii argumentacji, wskazując, że ograniczeniu możliwości dochodzenia odszkodowania za szkodę powstałą w wyniku działania kartelu jedynie do dostawców lub nabywców na rynku objętym kartelem sprzeciwia się postulat zapewnienia pełnej skuteczności art. 101 TFUE. Podmiotem uprawnionym do odszkodowania może być każdy, kto wykaże istnienie adekwatnego związku przyczynowego między szkodą a naruszeniem, natomiast ustalenie tej okoliczności w ramach stanu faktycznego konkretnej sprawy należy do sądu krajowego.

Podmiot odpowiedzialny za naruszenie

Odmiennym zagadnieniem Trybunał zajął się w sprawie C-724/17. W wyroku z dnia 14 marca 2019 r. TSUE musiał bowiem rozstrzygnąć, czy za naruszenie konkurencji odpowiadać odszkodowawczo mogą wyłącznie bezpośredni uczestnicy kartelu, czy także wybrane inne podmioty. Zawisła przed sądem krajowym (Finlandia) sprawa dotyczyła pozwu podmiotu publicznego, który w okresie trwania kartelu działającego na rynku asfaltowym związany był z jednym z uczestników tego kartelu umową w przedmiocie kładzenia nawierzchni. Z uwagi na fakt, że niektóre spółki uczestniczące w kartelu utraciły samodzielny byt prawny przed datą wniesienia pozwu, wskazany podmiot pozwał w ich miejsce trzy spółki, które poprzez wykorzystanie różnych mechanizmów przejęły przedsiębiorstwa wskazanych uczestników kartelu (np. poprzez nabycie ich akcji, a następnie likwidację i przeniesienie działalności).

Sąd odsyłający powziął wątpliwość, czy pozwani przedsiębiorcy są legitymowani biernie do udziału w postępowaniu. Sądy orzekające w pierwszej i drugiej instancji odmiennie podeszły do oceny tego zagadnienia. Sąd niższego rzędu uznał, że analogicznie jak w przypadku orzekania grzywien przez unijny organ antymonopolowy zastosowanie w sprawie powinna znaleźć koncepcja tzw. ciągłości gospodarczej (economic continuity), zgodnie z którą możliwe jest przypisanie odpowiedzialności za naruszenie podmiotom innym niż jego sprawcy, jak np. następcy prawni albo przedsiębiorcy, którzy w sensie ekonomicznym przejęli przedsiębiorstwo naruszyciela. Sąd odwoławczy nie podzielił tego stanowiska i oddalił powództwo, argumentując swoją decyzję tym, iż przepisy prawa fińskiego nie przewidują zaproponowanego przez sąd pierwszej instancji rozwiązania w przypadku spraw cywilnych. Pytanie prejudycjalne w przedmiocie powyższej wątpliwości sformułował fiński sąd najwyższy, zauważając, że prawo tego kraju dopuszcza pewne rozszerzenie odpowiedzialności osób prawnych, jednak wyłącznie wówczas, gdy „struktury koncernu, relacje między wspólnikami lub kontrola akcjonariusza wykorzystywane są w sposób naganny lub sztuczny w celu obejścia przepisów o ustawowej odpowiedzialności”.

Udzielając odpowiedzi, Trybunał przypomniał, że pojęcie przedsiębiorstwa, które pojawia się w art. 101 TFUE, ma własne, autonomiczne znaczenie i obejmować może każdy podmiot prowadzący działalność gospodarczą, niezależnie od jego statusu prawnego lub sposobu finansowania, w tym także podmiot składający się z kilku osób fizycznych i/lub prawnych. W tym kontekście Trybunał uznał, że: „W odniesieniu do sytuacji, w której ma miejsce restrukturyzacja przedsiębiorstwa, takiej jak ta rozpatrywana w postępowaniu głównym, w której podmiot, który dopuścił się naruszenia unijnych reguł konkurencji, przestał istnieć, należy przypomnieć, że gdy podmiot, który dopuścił się naruszenia reguł konkurencji, podlega zmianom prawnym lub organizacyjnym, skutkiem tych zmian nie musi wcale być utworzenie nowego przedsiębiorstwa, które jest zwolnione z odpowiedzialności za sprzeczne z regułami konkurencji działania poprzedniego podmiotu, jeżeli te dwa podmioty są z gospodarczego punktu widzenia tożsame (…)”. Z tego powodu Trybunał zakwestionował pogląd, jakoby przypisanie odpowiedzialności za naruszenie spółce przejmującej spółkę, która się go dopuściła, w sytuacji gdy ta ostatnia przestała istnieć, było niezgodne z zasadą odpowiedzialności osobistej. Jednocześnie TSUE wskazał, iż niepodobna przyjąć, aby pojęcie przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 101 TFUE miało mieć inne znaczenie na użytek nakładania przez Komisję Europejską grzywien, a inne w kontekście powództw o odszkodowanie za naruszenie unijnych reguł konkurencji rozpatrywanych przez sądy krajowe.

Termin przedawnienia

Z kolejnym interesującym problemem Trybunał musiał się zmierzyć w sprawie C-637/17. Rozpatrujący sprawę z zakresu private enforcement sąd krajowy powziął bowiem wątpliwość, czy krajowe przepisy o przedawnieniu nie uniemożliwiają lub nie utrudniają nadmiernie osobom poszkodowanym korzystania z prawa do naprawienia szkody za naruszenie unijnych reguł konkurencji. Wprawdzie sąd odsyłający skoncentrował się głównie na problemie zgodności wskazanych regulacji z postanowieniami Dyrektywy (oraz możliwości powoływania się na jej przepisy przez strony postępowania), zawarł jednak w pytaniach prośbę o uwzględnienie w ramach odpowiedzi zgodności wskazanych norm również z ogólnymi zasadami prawa Unii Europejskiej, które mogą mieć zastosowanie w sprawie. Okoliczność ta jest o tyle istotna, że postępowanie główne, w ramach którego sformułowane zostało pytanie prejudycjalne, wszczęte zostało przed sądem portugalskim powództwem wniesionym przed dokonaniem transpozycji Dyrektywy do tego porządku krajowego, jak również przed upływem terminu do dokonania takowej implementacji. Z tych przyczyn Trybunał orzekł, że przepisy Dyrektywy nie mogą zostać uwzględnione w ramach dokonywanej przez niego oceny.

Portugalski przepis, o którego kontrolę zawnioskował sąd krajowy, przewidywał trzyletni termin przedawnienia, przy czym rozpoczynał on bieg już w dniu, w którym poszkodowany dowiedział się o swoim prawie do odszkodowania, nawet jeśli osoba odpowiedzialna za naruszenie prawa konkurencji nie była znana poszkodowanemu albo nie znał on całkowitego zakresu szkody. Co więcej, wg ustaleń TSUE bieg wskazanego terminu nie mógł zostać zawieszony ani przerwany w toku postępowania przed krajowym organem ochrony konkurencji. W ramach swojej odpowiedzi na pytanie o zgodność wskazanej normy z regulacjami unijnymi Trybunał stwierdził, że jeśli znajduje ona zastosowanie do roszczeń o naprawienie szkody wyrządzonej naruszeniem unijnego prawa konkurencji, to powinna być dostosowana do specyfiki tego prawa oraz przyświecających mu celów. Tymczasem: „Aby osoba poszkodowana mogła wytoczyć powództwo o odszkodowanie, jest (…) niezbędne, by wiedziała, kto jest odpowiedzialny za naruszenie prawa konkurencji. To samo odnosi się do krótkiego terminu przedawnienia, który nie może zostać przerwany lub zawieszony na czas trwania postępowań, w wyniku których zostaje wydana ostateczna decyzja przez krajowy organ ochrony konkurencji lub przez sąd odwoławczy”. TSUE zwrócił w szczególności uwagę, że z uwagi na stopień skomplikowania postępowań antymonopolowych i czas wymagany do ich ukończenia tego rodzaju regulacja mogłaby w praktyce wykluczać możliwość wnoszenia przez poszkodowanych powództw następczych (follow-on actions), w ramach których powodowie mogą powoływać się na decyzję organu ochrony konkurencji w celu wykazania faktu naruszenia (z uwagi na to ułatwienie procesowe jest to zdecydowanie najpopularniejszy przypadek wnoszenia powództw). Z tego powodu TSUE orzekł o niezgodności wskazanej normy krajowej z art. 102 TFUE (tłem sprawy była praktyka polegająca na nadużywaniu pozycji dominującej).

Jurysdykcja

Z perspektywy procesowej za bardzo istotny należy uznać wyrok TSUE z dnia 29 lipca 2019 r. zapadły w sprawie C‑451/18, w którym Trybunał analizował zagadnienie jurysdykcji w sprawach o odszkodowanie za naruszenie prawa konkurencji. Istota problemu sprowadzała się do konieczności rozstrzygnięcia, w jaki sposób rozumieć należy pojęcie szkody, której miejsce wystąpienia stanowi łącznik jurysdykcyjny w sprawach o charakterze cywilnym i handlowym zawierających element obcy, a którym to pojęciem posługuje się art. 7 pkt 3 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1215/2012 z dnia 12 grudnia 2012 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych (z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że przepis ten pozwala dochodzić roszczeń przed sądem miejsca, w którym urzeczywistniła się szkoda, mimo że verba legis odwołuje się wyłącznie do miejsca zdarzenia wywołującego szkodę).

W sprawie, na której kanwie powstała opisana wyżej wątpliwość, podmiot poszkodowany wystąpił z powództwem przed sądem węgierskim. Na terenie Węgier podmiot zawierał bowiem z różnymi przedsiębiorcami umowy leasingu, w ramach których brał w leasing samochody ciężarowe. Towary te leasingodawcy uzyskiwali od producentów, którzy przez długi czas pozostawali w zmowie m.in. co do stosowanych cen i ich podnoszenia. Sam powód nie zawierał umów bezpośrednio z uczestnikami kartelu. W analogicznej sytuacji znajdowali się dwaj inni przedsiębiorcy węgierscy, których powód przejął przed wszczęciem postępowania sądowego. Szkoda, o której naprawienie wystąpił powód, została więc wyrządzona wskutek przerzucenia na niego przez bezpośrednich nabywców towarów producentów nadmiernego obciążenia cenowego (różnicy między ceną faktyczną a ceną hipotetyczną, która obowiązywałaby w braku kartelu). Tymczasem w świetle utrwalonego orzecznictwa Trybunału szkoda może uzasadniać jurysdykcję sądów określonego miejsca tylko wtedy, gdy szkoda ta wynika bezpośrednio ze zdarzenia ją wywołującego. Inne rodzaje szkód, będące pośrednią konsekwencją szkody odniesionej przez inne osoby, nie mogą natomiast stanowić podstawy ustalenia jurysdykcji.

Mając powyższe na uwadze, TSUE stwierdził jednak, że nie jest uprawnione traktowanie szkody w takiej postaci jak ta, z którą do czynienia miał sąd krajowy w postępowaniu głównym, jako szkody wyłącznie pośredniej, stanowiącej tylko pewną negatywną konsekwencję szkody odniesionej uprzednio przez bezpośrednich nabywców. Przeciwnie, zdaniem Trybunału: „Szkoda podnoszona w postępowaniu głównym wynika zasadniczo z nadwyżki w zapłaconej cenie, która została sztucznie zawyżona, i z tego względu wydaje się być bezpośrednim następstwem naruszenia w rozumieniu art. 101 TFUE, a w związku z tym stanowi szkodę bezpośrednią, umożliwiającą co do zasady uzasadnienie jurysdykcji sądów państwa członkowskiego, na którego terytorium szkoda ta się urzeczywistniła”.

Podsumowanie

Przedstawione wyżej wyroki Trybunału sugerują, że poprzez swoje orzecznictwo unijny organ sprawiedliwości dąży do zachęcenia podmiotów poszkodowanych naruszeniami prawa konkurencji do występowania przeciwko odpowiedzialnym za to przedsiębiorcom. Dokonywana przez TSUE wykładnia prowadzi bowiem do korzystnych rezultatów dla poszkodowanych i może znacząco ułatwiać im w praktyce egzekwowanie swoich praw. Trybunał przykłada również szczególną uwagę do zapewnienia, żeby publiczno- i prywatnoprawne egzekwowanie prawa konkurencji stanowiło jeden wspólny i koherentny system, którego spójność umożliwi osiągnięcie efektu synergii, a w konsekwencji skuteczniejsze zwalczanie praktyk antymonopolowych na rynku unijnym.

[1] Dz. Urz. UE L 349 z 5.12.2014 r.

[2] Dz.U. z 2017 r. poz. 1132.

[3] Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urz. UE C 202 z 07.06.2016 r.