Trybunał Sprawiedliwości UE wydał w dniu 13 października 2016 r. wyczekiwane przez branżę telekomunikacyjną orzeczenie w sprawie C–231/15 z zapytania polskiego Sądu Najwyższego, dotyczące skutków uchylenia prawomocnym wyrokiem decyzji Prezesa UKE. W przedmiotowym wyroku TSUE stwierdził, że sąd krajowy rozpoznający odwołanie od decyzji krajowego organu regulacyjnego powinien móc uchylić ją z mocą wsteczną, jeżeli stwierdzi, iż jest to konieczne do udzielenia skutecznej ochrony praw przedsiębiorstwu, które wniosło odwołanie. Tym samym TSUE potwierdził tezę sformułowaną przez Sąd Najwyższy w zadanym pytaniu prejudycjalnym. Wyrok wydany przez TSUE przesądza trwający w branży telekomunikacyjnej spór o skutki uchylenia decyzji Prezesa UKE, a przed przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi otwiera możliwość skutecznego dochodzenia od drugiej strony umowy roszczeń związanych, z usługami realizowanymi w okresie pozostawania w mocy uchylonej następnie decyzji Prezesa UKE.

****

W czym leży problem

Wskutek złożonego przez Sąd Najwyższy pytania prejudycjalnego, TSUE rozpatrywał wątpliwości dotyczące wykładni art. 4 ust. 1 dyrektywy 2002/21/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (Dz.U. 2002, L 108, s. 8), zmienionej dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/140/WE z dnia 25 listopada 2009 r. (Dz.U. 2009, L 337, s. 37, dalej jako „Dyrektywa ramowa”), powstałe na gruncie postępowania krajowego ze skargi na decyzję polskiego organu właściwego w sprawach z zakresu komunikacji elektronicznej – Prezesa UKE. W toku postępowania krajowego Prezes UKE utrzymywał, m.in., że przyjęcie mocy wstecznej uchylenia decyzji jest sprzeczne z art. 4 ust. 1 Dyrektywy ramowej, podczas gdy strona skarżąca oraz krajowy sąd orzekający w sprawie w niższej instancji wskazywali, że zasada skutecznej ochrony sądowej uprawnia do zmiany lub uchylenia decyzji regulatora z mocą wsteczną. Sprawa tocząca się przed TSUE dotyczyła zatem w istocie ustalenia, czy zgodnie z Dyrektywą ramową orzeczenie sądu krajowego, które uchyla decyzję administracyjną regulatora, powinno wywoływać skutki ex tunc (czyli od momentu, w którym została wydana przez organ), czy też jedynie skutki ex nunc (czyli od momentu ogłoszenia wyroku uchylającego).

TSUE podkreślił, że art. 4 ust. 1 akapit pierwszy zdania pierwsze i trzecie Dyrektywy ramowej nakazuje państwom członkowskim wprowadzenie skutecznych mechanizmów odwoławczych Jednocześnie art. 4 ust. 1 Dyrektywy ramowej nie przewiduje zasad postępowania dla realizacji obowiązku zapewnienia skutecznego mechanizmu odwoławczego, jak również nie reguluje skutków czasowych orzeczenia sądu krajowego uchylającego decyzję regulatora.  TSUE wyjaśnił, że z przepisu tego wynika jedynie, że odwołanie od decyzji nie ma co do zasady skutku zawieszającego. Decyzja obowiązuje zatem co do zasady w czasie trwania postępowania, co nie wyklucza możliwości jej uchylenia z mocą wsteczną jeśli sąd krajowy stwierdzi, że jest to konieczne do udzielenia skutecznej ochrony praw przedsiębiorstwu, które wniosło odwołanie. Tym samym, wobec braku szczególnej regulacji unijnej w tym zakresie, to zadaniem państw członkowskich, w ramach ich autonomii proceduralnej, jest wprowadzenie zasad postępowania z odwołania od decyzji organu regulacyjnego, wobec czego sąd krajowy powinien móc uchylić ją z mocą wsteczną, jeżeli stwierdzi, że jest to konieczne do udzielenia skutecznej ochrony praw przedsiębiorstwu, które wniosło odwołanie. Co istotne, w wydanym wyroku TSUE wprost wskazał, że art 4 ust. 1 akapit drugi Dyrektywy ramowej nie stanowi żadnej przeszkody, ani ograniczenia dla możliwości uchylenia decyzji regulatora ze skutkiem wstecznym.

Roszczenia związane z uchyleniem decyzji organu regulacyjnego

Przesądzenie o tym jakie skutki ma uchylenie decyzji regulatora ma niebagatelne znaczenie dla przedsiębiorców telekomunikacyjnych dotkniętych taką uchyloną decyzją, w szczególności w przypadkach, kiedy decyzja Prezesa UKE zastępuje postanowienia umowy zawartej między przedsiębiorcami telekomunikacyjnymi. W zależności od tego jakie skutki wywołuje uchylenie decyzji regulatora różne będą możliwości dochodzenia roszczeń związanych ze świadczeniem usług uregulowanych w decyzji w okresie, w którym decyzja pozostawała w mocy. Oczywiste jest zatem, że przesądzenie o charakterze skutków uchylenia decyzji regulatora przekłada się bezpośrednio na stosunki cywilnoprawne podmiotów dotkniętych uchyloną następnie decyzją regulatora.

W przypadku przyjęcia, że uchylenie decyzji organu regulacyjnego wywołuje wyłącznie skutki na przyszłość (od momentu uchylenia) możliwość dochodzenia roszczeń przez przedsiębiorcę, który świadczył usługi uregulowane w uchylonej następnie decyzji na rzecz innego przedsiębiorcy telekomunikacyjnego, byłaby ograniczona w zasadzie wyłącznie do możliwości dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa na podstawie art. 4171 § 2 k.c.. Jeżeli natomiast przyjmiemy założenie o skutkach wstecznych uchylenia decyzji regulatora, to przedsiębiorca, który świadczył usługi uregulowane w uchylonej następnie decyzji regulatora na rzecz innego przedsiębiorcy, może dochodzić roszczeń wprost od podmiotu, na rzecz którego usługa była świadczona, jeśli poniósł w związku z tym szkodę.

Skutki wyroku

TSUE przyjął, że sąd krajowy rozpoznający odwołanie od decyzji krajowego regulatora powinien móc uchylić ją z mocą wsteczną, jeżeli stwierdzi, że jest to konieczne do udzielenia skutecznej ochrony praw przedsiębiorstwu. Literalna interpretacja treści tego wyroku nakazywałaby przyjąć, że sąd krajowy każdorazowo orzekając w sprawie ze skargi na decyzję regulatora musiałby rozstrzygać jaki skutek ma uchylenie konkretnej decyzji. Wydaje się jednak, że jego wykładnia powinna uwzględniać również sytuację, gdy skutki prawne uchylenia decyzji regulatora wynikają wprost z przepisów prawa krajowego – jeśli zapewnienie tych skutków jest konieczne do udzielenia skutecznej ochrony praw przedsiębiorstwu, które wniosło odwołanie. Wyrok należy zatem rozumieć szerzej. Jego szczegółowa analiza prowadzi do wniosku, że art. 4 ust 1 Dyrektywy ramowej nie reguluje kwestii czasowych skutków uchylenia regulatora, a kwestia ta w zasadzie zależy od  przepisów prawa krajowego.  Przepisy te natomiast, zgodnie z regulacjami Dyrektywy ramowej nie powinny stanowić bariery dla  udzielenia skutecznej ochrony praw przedsiębiorstwu, które wniosło odwołanie. Jednocześnie przepis art. 4 ust 1 Dyrektywy ramowej w ocenie TSUE nie stoi na przeszkodzie, żeby uznać, że uchylenie decyzji regulatora ma skutek wsteczny. Wobec powyższego, zgodnie z komentowanym wyrokiem TSUE to wewnętrzne przepisy prawa krajowego powinny regulować kwestię skutków uchylenia decyzji regulatora.

Na gruncie prawa polskiego Sąd Najwyższy już dwukrotnie w odniesieniu do sporów międzyoperatorskich wypowiedział się na temat skutków uchylenia decyzji Prezesa UKE, konsekwentnie opowiadając się za przyjęciem wstecznych skutków jej uchylenia. W postanowieniu dnia 28 stycznia 2015 r. (sygn. akt: III SK 37/14) Sąd Najwyższy wskazał, że „Aby kontrola ta była skuteczna konieczne jest przyjęcie założenia, zgodnie z którym modyfikacja treści decyzji organu przez sąd nie wywołuje tylko skutku na przyszłość, ale zmienia treść stosunku cywilnoprawnego łączącego dwóch przedsiębiorców telekomunikacyjnych w całym okresie, przez który prawa i obowiązki stron umowy zostały ukształtowane decyzją organu regulacji komunikacji elektronicznej, która następnie została zmodyfikowana przez sąd. (…)”. Również w postanowieniu z dnia 18 lutego 2015 r. o skierowaniu pytania do TSUE, Sąd Najwyższy wyjaśnił, że jego zdaniem, „aby prawo do sądu, o którym mowa w art. 4 ust. 1 zd. 1 dyrektywy 2002/21 było skuteczne w sprawach z zakresu regulacji telekomunikacji niezbędne jest, by sąd krajowy orzekający w sprawie z odwołania od decyzji krajowego organu regulacyjnego „pozostającej w mocy” stosownie do art. 4 ust. 1 zd. 3 dyrektywy 2002/21, mógł zmienić lub uchylić decyzję tego organu ze skutkiem wstecznym.” Sąd Najwyższy kierując zatem pytanie prejudycjalne do TSUE nie miał wątpliwości co do tego jakie skutki na gruncie prawa polskiego powinno wywoływać  uchylenie decyzji regulatora, przyjmując jako oczywiste, że jest to skutek wsteczny. Wątpliwości Sądu Najwyższego dotyczyły natomiast wyłącznie zgodności tego rozwiązania z prawem unijnym. Tym samym, wyrok TSUE w sposób jednoznaczny przesądził, że przypisanie na gruncie prawa polskiego uchyleniu decyzji mocy wstecznej jest zgodnie z art. 4 ust. 1 Dyrektywy ramowej.

W związku z wyrokiem TSUE w sprawie C-231/15 oraz uwzględniając dotychczasowe orzecznictwo Sądu Najwyższego w tym zakresie, należy przyjąć, że na gruncie prawa polskiego prawomocne uchylenie decyzji regulacyjnej Prezesa UKE wywołuje skutki wsteczne, tj. od dnia jej wydania przez Prezesa UKE. W stosunkach cywilnoprawnych, wraz z prawomocnym uchyleniem decyzji regulacyjnej Prezesa UKE, odpada podstawa świadczenia regulowanego taką decyzją już od momentu jej wydania. W konsekwencji strona uregulowanego decyzją stosunku zobowiązaniowego, która uzyskała korzyść majątkową kosztem drugiej strony, obowiązana jest do wydania korzyści w naturze, a gdyby to nie było możliwe, do zwrotu jej wartości. Potwierdzenie przez TSUE dopuszczalności skutków wstecznych uchylenia decyzji regulatora daje zatem przedsiębiorcom telekomunikacyjnymi możliwość skutecznego dochodzenia od wzbogaconej strony stosunku zobowiązaniowego zapłaty z tytułu bezpodstawnego wzbogacenia za cały okres obowiązywania uchylonej decyzji, bez konieczności wykazywania w toku postępowania jakie skutki wywołuje uchylenie decyzji regulatora. Powstanie obowiązku zwrotu korzyści może zatem dotyczyć zarówno stosunków cywilnych powstałych na podstawie umów, do których zawarcia doszło wskutek wydania decyzji Prezesa UKE, zawieranych przez pojedynczych przedsiębiorców telekomunikacyjnych np. umowy o połączeniu sieci, ale również stosunków cywilnych powstałych na podstawie powszechnie stosowanych Ofert Ramowych.