Rada Ministrów w dniu 28 lutego 2017 r. przyjęła projekt ustawy o roszczeniach o naprawienie szkody wyrządzonej przez naruszenie prawa konkurencji. Projekt wieńczy kilkuletni okres prac legislacyjnych, których celem jest ułatwienie podmiotom prywatnym dochodzenia rekompensaty za naruszenie prawa konkurencji. Idea zachowania równowagi pomiędzy prywatnym i publicznym systemem ochrony konkurencji jest prawidłowa, czy jednak zaproponowane w projekcie mechanizmy stanową wystarczające narzędzie do walki z naruszycielami?

****

Kara nie rekompensuje szkody

Projekt ustawy wprowadza szereg mechanizmów mających na celu ułatwienie podmiotom prywatnym dochodzenia odszkodowania za szkodę powstałą w związku z naruszeniem prawa konkurencji stwierdzonym przez Prezesa UOKiK. Ustawa realizuje zasadę równowagi pomiędzy publicznym i prywatnym systemem usuwania skutków naruszenia prawa konkurencji, w szczególności poprzez zachęcenie uczestników rynku do dochodzenia w procesie cywilnym naprawienia szkody powstałej wskutek naruszenia prawa konkurencji.

Punkt ciężkości aktualnego systemu ochrony konkurencji związany jest z odpowiedzialnością publicznoprawną i najczęściej skutkuje nałożeniem przez organy antymonopolowe obowiązku zapłacenia kary pieniężnej. Kara w wysokości ustalonej w toku postępowania antymonopolowego trafia do budżetu państwa. Naruszenie prawa konkurencji zazwyczaj powoduje jednak negatywne skutki w obrocie cywilnym i przekłada się na relacje handlowe naruszyciela i jego klientów, czy kontrahentów. To po stronie tych podmiotów pojawia się rzeczywista szkoda, która zazwyczaj polega na tym, że cena lub wynagrodzenie przez nich płacone jest wyższe niż byłoby, gdyby do naruszenia prawa konkurencji nie doszło. W konsekwencji wymierne straty finansowe za naruszenie prawa konkurencji ponoszą inni niż naruszyciele uczestnicy rynku. Dochodzenie odszkodowania za naruszenie prawa konkurencji stwierdzone ostateczną decyzją Prezesa UOKiK jest obecnie możliwe, jednak wymaga odwołania się do przepisów ogólnych kodeksu cywilnego. Praktyka ta nie była dotychczas stosowana, a to z uwagi na trudności dowodowe w tego rodzaju postępowaniach.

Silne akcentowanie aspektu publicznego i marginalizacja odpowiedzialności cywilnej za naruszenie prawa konkurencji prowadzi zatem do sytuacji, w której z jednej strony dotkliwe konsekwencje finansowe ponosi naruszyciel, z drugiej strony podmioty, które poniosły rzeczywistą szkodę nie uczestniczą w redystrybucji tych środków. Pomijając kwestie słuszności, w takim systemie wątpliwe jest również, czy naruszona wskutek działań naruszyciela konkurencja może wrócić do prawidłowego stanu.

Łatwiejsza droga do odszkodowania

Dopiero przywrócenie prawidłowego otoczenia ekonomiczno-finansowego na dotkniętym naruszeniem rynku, w tym przez rekompensatę poniesionej szkody, może skutecznie przywrócić naturalne mechanizmy konkurencji na rynku. Z tego powodu ustawa wprowadza szereg ułatwień prawnych mających zachęcić podmioty prywatne – kontrahentów, klientów, konsumentów i ich organizacje, do dochodzenia odszkodowania za szkody poniesione w związku z naruszeniem prawa konkurencji.

Projekt przewiduje szeroki katalog podmiotów odpowiedzialnych za naruszenie prawa konkurencji, w tym wprowadza mechanizm odpowiedzialności solidarnej, co w praktyce zwiększa możliwości dochodzenia odszkodowania. Istotnym ułatwieniem dla poszkodowanych podmiotów jest też wprowadzenie tzw. domniemań prawnych, co oznacza, że trudne do wykazania w obecnym stanie prawnym okoliczności, na gruncie nowej ustawy nie będą wymagały udowodnienia przez poszkodowanego. Ustawodawca zakłada m.in., że każde naruszenie prawa konkurencji powoduje szkodę, a jednocześnie, że za każdym razem dochodzi do przerzucenia nadmiernego obciążenia na nabywcę. Na gruncie nowej ustawy to zatem naruszyciel będzie musiał wykazać, że szkoda nie powstała, bądź do przerzucenia obciążenia nie doszło.

Ustawodawca wprowadza również innowacyjne rozwiązania mające na celu ułatwienie oszacowania wielkości szkody poniesionej przez poszkodowanego. W tym celu przewidziano specjalny nieznany dotychczas w polskiej procedurze cywilnej rodzaj wniosku – wniosek o wyjawienie środka dowodowego. Przy ustalaniu wysokości szkody sąd może posiłkować się specjalnymi wytycznymi w tym zakresie opracowanymi na potrzeby organów antymonopolowych, a nawet skorzystać z pomocy tych organów.

Wszystkie te zabiegi zmierzają do przyjęcia na potrzeby procesu cywilnego założenia, że stwierdzone przez Prezesa UOKiK naruszenie spowodowało u kolejnych podmiotów w łańcuchu handlowym szkodę, za którą odpowiedzialność powinien ponieść naruszyciel.

Nie czeka nas zalew pozwów

Ustawa stanowi swoiste połączenie systemu publicznego i prywatnego. Drogę do dochodzenia odszkodowania otwiera bowiem wydanie decyzji Prezesa UOKiK, która w sferze ustaleń faktycznych wiąże sąd. Ciężar sporu cywilnego będzie zatem ograniczony do ustalenia wysokości odszkodowania. Prawo konkurencji nie jest natomiast dziedziną czysto prawniczą i wymaga poszerzonych umiejętności ekonomicznych. Analiza ekonomiczna skutków naruszenia została na gruncie nowej ustawy przeniesiona na sąd okręgowy, który w toku procesu będzie obowiązany oceniać niezwykle skomplikowane i często hipotetyczne zależności ekonomiczne związane z naruszeniem konkurencji. Istnieje zatem obawa, że powództwa formułowane na gruncie nowej ustawy mogą być oddalane z uwagi na niewykazanie wielkości szkody. Można spodziewać się również, że powszechnie stosowanym środkiem dowodowym w tych postępowaniach będą opinie biegłych, co w konsekwencji wpłynie na wydłużenie czasu postępowania oraz podniesie jego koszty.

W związku z wejściem nowej ustawy w życie, zmienić może się również postępowanie przed Prezesem UOKiK. Ustalenia prawomocnej decyzji Prezesa UOKiK wiążą sąd orzekający w sprawie cywilnej, stąd zapobiegliwi przedsiębiorcy będą już w toku postępowania antymonopolowego starali się w taki sposób przedstawić stan faktyczny, żeby ograniczyć jej skutki na gruncie cywilnym.

Ustawa implementuje do porządku krajowego tzw. dyrektywę odszkodowawczą, której termin wdrożenia minął 27 grudnia 2016 r. Należy zatem spodziewać się przyspieszenia tempa prac nad ustawą. Nie jest to informacja dobra, bowiem jak wskazują dotychczasowe doświadczenia legislacyjne, pospiesznie prowadzone prace legislacyjne mogą skutkować błędami legislacyjnymi, a powstałe w ten sposób akty prawne w praktyce mogą pozostać martwe.