Kara 8,3 miliona złotych za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej – czasy pobłażliwości Prezesa UOKiK właśnie dobiegły końca

Prezes UOKiK po raz pierwszy wydał w sprawie nieuczciwego wykorzystywania przewagi kontraktowej decyzję, w której nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną, i to od razu bardzo surową – należy zaznaczyć – bo w maksymalnej dopuszczonej w ustawie wysokości. Choć decyzja ta może budzić pewne zastrzeżenia, daje niezwykle cenny wgląd w praktykę organu ochrony konkurencji.

Stan faktyczny

Decyzja Prezesa UOKiK z dnia 1 października 2019 r. (RBG-15/2019) dotyczy spółki T. B. Fruit Polska sp. z o.o. S.K.A. (dalej jako „T.B. Fruit”), która skupuje owoce, w tym przede wszystkim jabłka, od producentów. W latach 2017 i 2018 miała ona zalegać z zapłatą za dostarczone owoce wobec 21 z nich, wykorzystując przy tym swoją przewagę kontraktową. Wprawdzie w umowach zapisany był obowiązek uregulowania płatności w terminie 30 dni od dostarczenia faktury VAT, lecz spółka nie dotrzymywała go, opóźniając się średnio o 231 dni w roku 2017 i o 131 dni w roku 2018. W żadnym z objętych postępowaniem przypadków przedsiębiorca nie zapłacił wierzycielowi odsetek z tytułu opóźnienia. Organ ochrony konkurencji uznał, że przedsiębiorca dysponował przewagą kontraktową, a jego działania realizowały przesłanki wyraźnie wskazanej w ustawie o przewadze kontraktowej[1] zakazanej praktyki polegającej na nieuzasadnionym wydłużaniu terminów płatności za dostarczone produkty rolne lub spożywcze. Działanie T.B. Fruit miało stanowić świadomie wybrany modus operandi. Prezes UOKiK uznał, że adekwatną sankcją będzie kara w maksymalnej możliwej wysokości, tj. 3% obrotu przedsiębiorcy w roku poprzedzającym rok jej nałożenia. Wzięto przy tym pod uwagę umyślność działania przedsiębiorcy, długotrwały i poważny charakter naruszenia, jego negatywne skutki dla funkcjonowania rynku produkcji i skupu jabłek przemysłowych, a także brak zaniechania zakwestionowanej praktyki pomimo wszczęcia postępowania.

Przewaga kontraktowa

Wydana w sprawie decyzja jest szczególnie interesująca z punktu widzenia biznesu, gdyż prezentuje podejście organu do wykładni pojęcia „przewaga kontraktowa”, którego znaczenie na gruncie ustawy nie jest łatwe do odczytania. Analizowaną decyzję wydano jeszcze przed ostatnią nowelizacją, gdy definicja przewagi kontraktowej obejmowała dwa elementy:

  • brak istnienia wystarczających i faktycznych możliwości zbycia produktów rolnych lub spożywczych do innych nabywców oraz
  • znaczną dysproporcję w potencjale ekonomicznym na korzyść nabywcy.

Obecnie art. 7 ust. 1 ustawy o przewadze kontraktowej obejmuje jedynie drugą z wymienionych przesłanek. Zawarte w decyzji wyjaśnienia jednak pozostają relewantne, gdyż postępowania wszczęte na gruncie poprzednio obowiązujących przepisów prowadzone są nadal na podstawie przepisów sprzed nowelizacji.

W uzasadnieniu decyzji w sprawie T.B. Fruit Prezes UOKiK, analizując pierwszą z przesłanek przewagi kontraktowej, wskazał na specyfikę rynku skupu jabłek, występującą w 2018 roku nadwyżkę podaży nad popytem oraz koszty i ryzyko związane ze zmianą odbiorcy – okoliczności, które wykluczały możliwość zmiany nabywcy jabłek. Pozytywnie ocenić należy silne powiązanie wykładanej przesłanki z rzeczywistą sytuacją rynkową.

Drugą przesłankę (która pozostaje aktualna także na gruncie obecnie obowiązujących przepisów) organ ustalił w oparciu o porównanie obrotów generowanych przez stronę postępowania (nabywcę) i dostawców (producentów). Inne kryteria proponowane w literaturze dla oceny istnienia dysproporcji w potencjale ekonomicznym (np. udział w rynku, liczba pracowników czy udział sprzedaży do danego nabywcy w ogólnej sprzedaży danego dostawcy) w ogóle nie zostały przez Prezesa UOKiK uwzględnione. Warto natomiast odnotować posiłkowe odwołanie się w decyzji do metodyki porównywania potencjału ekonomicznego przyjętej na gruncie unijnej dyrektywy w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacji między przedsiębiorcami w łańcuchu dostaw produktów rolnych i spożywczych[2]. Dyrektywa, której termin implementacji upływa dopiero 1 maja 2021 r., zawiera regulację przedmiotowo odpowiadającą ustawie o przewadze kontraktowej, a dla oceny istnienia przewagi przewiduje progi obrotowe. Odwołanie się do jeszcze formalnie nieobowiązującego aktu prawnego może być zapowiedzią dostosowania polskiej ustawy w tym zakresie do brzmienia unijnych przepisów.

Wysokość kary

Maksymalna kara, jaką Prezes UOKiK może nałożyć na przedsiębiorcę, który nieuczciwie wykorzystuje przewagę kontraktową, to 3% obrotu osiągniętego przez przedsiębiorcę w roku obrotowym poprzedzającym rok nałożenia kary. Taką właśnie karę nałożono na T.B. Fruit w analizowanej sprawie. Prezes UOKiK obszernie uzasadnił swoją decyzję, jednak jej lektura pozostawia pewien niedosyt. Nie jest kontrowersyjne twierdzenie, iż kredytowanie się kosztem innych przedsiębiorców i w pełni świadome zaleganie z terminową zapłatą faktur zasługuje na naganną ocenę i surową karę. Wątpliwości jednak budzić może powoływanie się na naturę i skutki naruszenia oraz specyfikę rynku jako uzasadniające w tym przypadku nałożenie maksymalnej kary. Prezes UOKiK wskazał w szczególności na trudności po stronie dostawców i ich kontrahentów wywołane opóźnioną zapłatą, ryzyko związane z pogodą oraz podażą światową, które ponosi producent, oraz wywołaną brakiem zapłaty konieczność przesuwania inwestycji bądź pozyskiwania kosztownego finansowania z zewnątrz. Wszystkie te okoliczności są zapewne trafnie zidentyfikowane, ale nie są niczym wyjątkowym – takie same skutki zaleganie z zapłatą wywołałoby na każdym innym rynku. Jeżeli powiąże się to z podnoszoną w decyzji obserwacją, iż opóźnienia w zapłacie za dostarczone jabłka są na rynku powszechne, to można powziąć wątpliwość, czy te okoliczności rzeczywiście uzasadniają szczególnie surową karę. Wątpliwości może też budzić wymierzenie najwyższej dopuszczalnej kary w sytuacji, gdy spełniona była tylko jedna z okoliczności obciążających (umyślność), natomiast druga (recydywa) już nie. W hipotetycznej sytuacji dopuszczenia się tożsamego naruszenia przez ukarany uprzednio podmiot Prezes UOKiK będzie mógł nałożyć nań jedynie karę o takiej samej, maksymalnej wysokości (3% obrotu), choć stopień naganności jego działania byłby większy. Można podejrzewać, iż organ kierował się w tym przypadku bardziej względami represji ogólnej (odstraszania) niż potrzebą zapewnienia proporcjonalności kary do naruszenia.

Kwestie proceduralne

Pewne wątpliwości budzić może także aspekt proceduralny postępowania, a mianowicie okoliczność, iż decyzję wydano niecałe dwa tygodnie po przeprowadzeniu w sprawie kontroli u przedsiębiorcy i ledwie jeden dzień po ustosunkowaniu się strony do zebranego materiału dowodowego. Trudno sobie wyobrazić, by organ wziął pod uwagę stanowisko przedsiębiorcy, przygotowując decyzję. Obligatoryjny etap postępowania został więc sprowadzony do nic niewnoszącej formalności w procedurze administracyjnej.

Druga ciekawa kwestia proceduralna związana jest z formą zakończenia postępowania w sprawie. Po raz pierwszy od wejścia w życie ustawy o przewadze kontraktowej Prezes UOKiK zdecydował się na wydanie decyzji stwierdzającej naruszenie, podczas gdy dotychczas we wszystkich formalnych postępowaniach stosował decyzje zobowiązaniowe. Ten ostatni typ decyzji stanowi wyraz konsensualizmu – przedsiębiorca zobowiązuje się do zaniechania budzącej zastrzeżenia praktyki i ewentualnie usunięcia jej trwających skutków, ale nie zostaje na niego nałożona kara. Z kolei organ może zakończyć postępowanie na uprawdopodobnieniu naruszenia, co w mniejszym stopniu obciąża jego zasoby i pozwala na szybsze zakończenie sprawy, zwłaszcza że przedsiębiorca zwykle nie korzysta z prawa do odwołania się od decyzji. W przypadku T.B. Fruit organ nie zdecydował się jednak na tę formę i wydał decyzję stwierdzającą naruszenie ustawy, nakazującą zaniechanie praktyki i nakładającą karę. Taka zmiana w podejściu nie jest zaskakująca, gdy weźmie się pod uwagę postawę przedsiębiorcy, w szczególności zaś okoliczność, że w początkowej fazie postępowania nie zaproponował sam zobowiązań, ale negował okoliczność posiadania przewagi kontraktowej. Ta sytuacja może stanowić ważną naukę dla innych przedsiębiorców. Nie oznacza to naturalnie, że w każdej sytuacji winni bezkrytycznie akceptować wykładnię Urzędu – w niniejszej sprawie naruszenie było dość ewidentne – powinni jednak być świadomi ryzyka związanego z koniecznością obrony własnego stanowiska w toku postępowania i na jego dalszym etapie, przed Sądem Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Podsumowanie

Pierwsza decyzja Prezesa UOKiK stwierdzająca naruszenie i nakładająca karę za nieuczciwe wykorzystywanie przewagi kontraktowej jest wyraźnym sygnałem dla przedsiębiorców, że czasy ugodowości i stosowania mechanizmów miękkiego oddziaływania lub jedynie decyzji zobowiązaniowych dobiegły końca. Silni przedsiębiorcy z branży spożywczej muszą więc zweryfikować swoją politykę w obszarze kontraktowania i realizacji umów, a w razie potrzeby również tak skorygować swoje działania, aby odpowiadały wymaganiom ustawy. Na marginesie można dodać, iż od nowego roku opóźnienie zapłaty w transakcjach handlowych także w branżach innych niż spożywcza będzie mogło stać się przedmiotem zainteresowania Prezesa UOKiK. W dniu 1 stycznia 2020 r. zaczną bowiem obowiązywać przepisy przeciwdziałające powstawaniu zatorów płatniczych, które to przepisy umożliwią nakładanie kar administracyjnych za nadmierne opóźnianie się ze spełnianiem świadczeń pieniężnych na przedsiębiorców bez względu na rynek, na którym działają.

[1] Ustawa z dnia 15 grudnia 2016 r. o przeciwdziałaniu nieuczciwemu wykorzystywaniu przewagi kontraktowej w obrocie produktami rolnymi i spożywczymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 67, oraz z 2018 r., poz. 650).

[2] Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/633 z dnia 17 kwietnia 2019 r. w sprawie nieuczciwych praktyk handlowych w relacjach między przedsiębiorcami w łańcuchu dostaw produktów rolnych i spożywczych (Dz. Urz. UE L 111 z 25.04.2019, s. 59).