Das Kartell

Początek tegorocznych wakacji nie przyniósł wytchnienia niemieckim producentom samochodów. Komisja Europejska stwierdziła, że Daimler, BMW, Volkswagen, Audi i Porsche zawarły niedozwolone porozumienie rynkowe. Nałożyła na nie karę w łącznej wysokości 875 mln euro. Sankcje finansowe nie dotknęły tylko jednego z uczestników kartelu: spółki Daimler. To ona doprowadziła do ujawnienia zmowy i złożyła skuteczny wniosek leniency. Współpraca z Komisją się opłaca, bo w zamian spółka nie poniosła odpowiedzialności finansowej.

Zbrodnia…

Formalne postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte we wrześniu 2018 r. Komisja postanowiła sprawdzić, czy Daimler, BMW, Volkswagen, Audi i Porsche (nazwane w komunikatach „kręgiem pięciu”) zmówiły się, żeby nie konkurować w zakresie rozwoju i wprowadzania na rynek technologii ograniczających szkodliwe emisje z samochodów osobowych z silnikami benzynowymi i wysokoprężnymi. Komisja zaczęła podejrzewać, że wskutek tych działań konsumenci zostali pozbawieni możliwości zakupu samochodów mniej zanieczyszczających środowisko, mimo że technologia ograniczająca szkodliwe emisje były dostępna dla producentów aut.

Wszczęcie postępowania poprzedziło przeprowadzenie w październiku 2017 r. kontroli w siedzibach wszystkich producentów. Komisja uzyskała informacje wskazujące, że strony zmowy uczestniczyły w spotkaniach, na których omawiano m.in. rozwój i wdrażanie technologii ograniczających szkodliwe emisje spalin samochodowych. Producenci ustalali też wspólne wymogi jakościowe dla części samochodowych, procedury testowania jakości lub wymiany dotyczące własnych modeli samochodów obecnych na rynku. Dyskutowano także o maksymalnych prędkościach, przy których dachy kabrioletów mogą się otwierać i zamykać oraz przy których działa tempomat. Według Komisji spółki współpracowały również w zakresie testów zderzeniowych i manekinów do tych testów. W ramach współpracy przedsiębiorcy mieli połączyć wiedzę techniczną w celu poprawy procedur testowych w zakresie bezpieczeństwa samochodów.

Podczas postępowania Komisja skupiła się na ustalaniu, czy przedsiębiorcy porozumieli się w celu ograniczenia rozwoju i wprowadzania na rynek niektórych systemów kontroli emisji spalin samochodów wprowadzanych do obrotu na terenie Europejskiego Obszaru Gospodarczego. Badano potencjalną zmowę w zakresie:

  • systemów selektywnej redukcji katalitycznej stosowanych w celu zmniejszenia szkodliwych emisji tlenków azotu z samochodów osobowych z silnikami wysokoprężnymi;
  • filtrów cząstek stałych Otto stosowanych w celu zmniejszenia szkodliwych emisji cząstek stałych z samochodów osobowych z silnikami benzynowymi.

Okres objęty zakazaną praktyką objął lata 2009–2014.

W kwietniu 2019 r. Komisja poinformowała o wysłaniu do wszystkich przedsiębiorców „statement of objection”, czyli formalnej informacji wskazującej podnoszone zarzuty. Dwa lata później ukazał się oficjalny komunikat o wydaniu decyzji kończącej postępowanie.

W postępowaniu ustalono, że wszystkie spółki dysponowały technologią, która pozwalała ograniczać emisję ponad to, co było wymagane przepisami. Każdy przedsiębiorca mógł więc produkować samochody jeszcze mniej szkodliwe dla środowiska, niż wynika to z wymogów prawnych. Spółki unikały jednak konkurowania między sobą. Według Komisji uzgodniły, że nie będą stosować rozwiązań zmniejszających emisję ponad poziom wymagany przepisami.

Formalnie rozwiązania techniczne stosowane przez strony porozumienia były zgodne z prawem. Spełniały normy emisyjne i nie powodowały większej produkcji zanieczyszczeń, niż było to dozwolone. W praktyce jednak uniemożliwiły zmniejszenie emisji szkodliwych dla środowiska zanieczyszczeń. Spółki zablokowały więc możliwość jeszcze lepszego oczyszczania spalin, niż wymagało tego prawo.

Ustalenia Komisji potwierdziły zdobyte wcześniej informacje dotyczące spotkań pomiędzy producentami. W okresie objętym porozumieniem przedstawiciele spółek mieli regularnie omawiać problem selektywnej redukcji katalitycznej (SCR). To technologia, która eliminuje szkodliwe emisje tlenków azotu (NOx) z samochodów osobowych z silnikami wysokoprężnymi poprzez wtrysk mocznika (zwanego również AdBlue) do strumienia spalin. Podczas spotkań producenci mieli na bieżąco koordynować unikanie konkurencji w zakresie oczyszczania emitowanych spalin.

Istota porozumienia dotyczyła rozmiarów zbiorników AdBlue i wspólnej interpretacji średniego szacowanego zużycia Adblue. Spółki miały wymieniać poufne informacje handlowe dotyczące tych elementów. Przedsiębiorcy mieli też wzajemnie informować się o przewidywanych rozmiarach zbiorników AdBlue oraz zasięgu i średnim zużyciu samego AdBlue w przyszłych modelach samochodów. Według Komisji w ten sposób wyeliminowały niepewność co do przyszłych zachowań konkurentów rynkowych w zakresie oczyszczania spalin z NOx ponad wymogi prawne.

Zdaniem Komisji producenci samochodów wiedzieli, że wtryskiwanie większej ilości AdBlue może prowadzić do skuteczniejszego oczyszczania emitowanych spalin z tlenków azotu. Wiedzieli też, że mają techniczne możliwości lepszego oczyszczania spalin, niż wymagają tego unijne przepisy dotyczące dopuszczalnego poziomu emisji niebezpiecznych substancji. Porozumieli się, żeby sprostać minimalnym wymaganiom, mimo że mogli produkować lepsze, bardziej ekologiczne samochody.

Wszyscy przedsiębiorcy przyznali się do postawionych zarzutów.

…i kara

Komisja nałożyła na strony porozumienia karę w łącznej wysokości 875 189 000 euro. Ukarane zostały BMW i wszystkie trzy spółki z grupy Volkswagen, czyli Volkswagen, Audi i Porsche. BMW otrzymało karę w wysokości 372 827 000 euro, a grupa Volkswagen – 502 362 000 euro. Daimler, jako spółka, która ujawniła złamanie prawa konkurencji, został zwolniony z odpowiedzialności finansowej.

Dlaczego to istotne?

Kara dla producentów samochodów jest wyjątkowa. Dotychczas kartele (czyli zakazane porozumienia konkurentów), które wykrywała Komisja, dotyczyły z reguły tak powszechnych praktyk jak uzgodnienia cenowe lub podziały rynku. Kara dla „kręgu pięciu” jest pierwszą decyzją Komisji Europejskiej dotyczącą porozumienia polegającego wyłącznie na ograniczaniu rozwoju technologicznego.

Uzasadniając szkodliwość praktyki zarzuconej przedsiębiorcom, komisarz Margrethe Vestager wskazała, że prawidłowo działająca konkurencja i innowacyjność w obszarze redukcji emisji szkodliwych substancji są kluczowe dla osiągnięcia celów Europejskiego Zielonego Ładu. Powiązała więc konkurencję z zapewnieniem osiągnięcia celów pozaekonomicznych, związanych z funkcjonowaniem zrównoważonego środowiska naturalnego, pozbawionego zanieczyszczeń. To istotne odejście od celu konkurencji (oraz prawa konkurencji) rozumianego tradycyjnie jako osiąganie dobrobytu konsumentów, czyli – w uproszczeniu – dostępu do produktów o korzystnej cenie.

Ważnym wątkiem badanym przez Komisję była wymiana informacji przez przedsiębiorców uczestniczących w zmowie. Opublikowane informacje wskazują, że Komisja Europejska uznała, że nie każda wymiana informacji przez konkurentów świadczy o naruszeniu prawa konkurencji. Zastrzeżeń organu w zasadzie nie wzbudza taki aspekt współpracy przedsiębiorców, który ma na celu samo spełnianie wymogów prawnych. Komisja nie dostrzegła też naruszeń w szczegółowych technicznych uzgodnieniach, które nie miały wpływu na ograniczenie konkurencji: standaryzacji szyjki wlewu AdBlue czy dyskusjach dotyczących standardów jakości tej substancji. Naruszenia konkurencji nie dopatrzono się też we wspólnym opracowaniu platformy oprogramowania do dozowania AdBlue.

To ważna wskazówka: choć wymiana informacji handlowych stwarza wysokie ryzyko uznania za wzmacnianie naruszeń konkurencji (a nawet naruszenie konkurencji samo w sobie), to nie zawsze takie działanie narusza prawo. W tym zakresie Komisja potwierdziła dotychczasową praktykę.

Na dzień sporządzenia tego tekstu nie opublikowano jeszcze wersji jawnej decyzji. Już teraz jednak można stwierdzić, że ze względu na poruszony temat może być ona istotnym źródłem informacji o poglądach Komisji w sprawie współpracy przedsiębiorców w zakresie rozwoju technologicznego.

Samo przypieczętowanie poglądu, że nie każda wymiana informacji jest zakazana, może nie wystarczyć. W świecie wyzwań związanych ze zmianami środowiska naturalnego wymiana pewnych informacji przez przedsiębiorców może być kluczowa dla stworzenia nowych rozwiązań technologicznych. Omawiana decyzja może dostarczyć nowych argumentów do dyskusji nad tą kwestią.