Zamówienia publiczne na systemy informatyczne stanowią istotną część rynku zamówień publicznych w Polsce. Jednocześnie przygotowanie odpowiedniej dokumentacji przetargowej na przeprowadzenie takich postępowań wciąż nastręcza zamawiającym sporo problemów. Przyczyn tego stanu rzeczy jest wiele. Niewątpliwie istotny wpływ ma na to m.in. dynamicznie zmieniający się rynek IT, a z nim również zmieniające się sposoby i modele dystrybucji oprogramowania, a także jego wytwarzania oraz współpracy z zamawiającym na etapie tworzenia oprogramowania. Powyższe niejednokrotnie powoduje, że wypracowane kiedyś przez zamawiających wzory dokumentacji przetargowej na zamawianie systemów IT nie przystają do obecnych potrzeb zamawiających oraz aktualnych realiów rynkowych. Również wejście w życie 1 stycznia 2021 r. nowego Prawa zamówień publicznych stwarza konieczność dokonania przeglądu i aktualizacji dotychczas wykorzystywanej dokumentacji. Wspomniane powyżej okoliczności skłoniły Prezesa UZP do opracowania nowych rekomendacji dotyczących zamówień publicznych na systemy informatyczne. W czerwcu 2020 r. opublikowany został tom I rekomendacji, poświęcony czynnościom przygotowawczym, jakie powinien podjąć zamawiający jeszcze przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na system informatyczny.

Stare rekomendacje Prezesa UZP dotyczące zamówień publicznych na systemy informatyczne

W 2009 r., a zatem ponad 10 lat temu, Prezes UZP opracował pierwsze rekomendacje dotyczące zamawiania systemów informatycznych: „Udzielanie zamówień publicznych na systemy informatyczne”[1] (dalej: „Rekomendacje z 2009 r.”) , które w 2010 r. zostały opublikowane na stronie internetowej UZP, a następnie w 2011 r., po dodatkowej redakcji oraz połączeniu ich z rekomendacjami Prezesa UZP na dostawę zestawów komputerowych, zostały wydane wspólnie przez Polską Agencję Rozwoju Przedsiębiorczości oraz Urząd Zamówień Publicznych pn. „Udzielanie zamówień publicznych na systemy informatyczne oraz dostawę zestawów komputerowych. Rekomendacje Prezesa UZP”[2].

Rekomendacje opublikowane w 2010 r., a następnie wydane w formie książkowej broszury w 2011 r. w ramach projektu systemowego Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości pn. „Nowe podejście do zamówień publicznych – szkolenia i doradztwo”, współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego[3], stanowić miały przewodnik dotyczący udzielania zamówień publicznych na powszechnie stosowane systemy informatyczne oraz dostawę zestawów komputerowych. W rekomendacjach tych zwracano uwagę na typowe błędy popełniane przez zamawiających przy tworzeniu dokumentacji na zamawianie systemów IT oraz mocno akcentowano konieczność prokonkurencyjnego konstruowania SIWZ oraz umów na zamawianie systemów IT, tak aby nie doprowadzić do tzw. vendor lock-in, czyli sytuacji uzależnienia zamawiającego od jednego dostawcy IT, a w konsekwencji – braku możliwości ogłaszania w otwartych, konkurencyjnych trybach postępowań na utrzymanie czy rozbudowę zamówionych wcześniej systemów informatycznych.

Nie ulega jednocześnie wątpliwości, że dynamicznie zmieniający się rynek IT, a z nim również zmieniające się sposoby dystrybucji oprogramowania (np. coraz powszechniejsze udostępnianie oprogramowania w modelach chmurowych SaaS), a także sposoby jego wytwarzania oraz współpracy z zamawiającym na etapie tworzenia oprogramowania (coraz częstsze wykorzystywanie metod zwinnego – agile – tworzenia oprogramowania czy też prototypowania oprogramowania lub tworzenia i wdrażania pilotażowych rozwiązań) oraz wejście w życie 1 stycznia 2021 r. nowego Prawa zamówień publicznych powodują, że Rekomendacje z 2009 r. należy uznać za częściowo nieaktualne oraz nieodpowiadające obecnym potrzebom zamawiających.

Mając powyższe na uwadze, w 2020 r. Prezes UZP podjął inicjatywę opracowania nowych rekomendacji dotyczących zamówień publicznych na systemy informatyczne, odpowiadających aktualnym potrzebom zarówno zamawiających, jak i dostawców IT.

Założenia i prace nad nowymi rekomendacjami UZP dotyczącymi zamówień publicznych na systemy informatyczne

Jak wskazuje Prezes UZP, przygotowując nowe rekomendacje dotyczące zamówień publicznych na systemy informatyczne, UZP postawił sobie za cel, aby dokument był praktyczny i mógł służyć na co dzień, a nie był tylko kolejną pozycją w podręcznej biblioteczce[4]. Do współpracy przy opracowaniu rekomendacji zaproszeni zostali różni przedstawiciele branży informatycznej w ramach grupy roboczej ds. systemów informatycznych oraz reprezentanci zrzeszeń branżowych z Izby Gospodarki Elektronicznej, Polskiego Towarzystwa Informatycznego, Polskiego Związku Ośrodków Przetwarzania Danych, Polskiej Izby Informatyki i Telekomunikacji (z której ramienia miałam przyjemność pracować przy powstawaniu rekomendacji) oraz Związku Importerów i Producentów Sprzętu Elektrycznego i Elektronicznego – ZIPSEE Cyfrowa Polska, którzy aktywnie włączyli się w prace nad dokumentem.

Aby móc jak najszybciej dzielić się efektami działań zespołów roboczych, Prezes UZP przyjął ciekawe założenia pracy – zdecydował się na sekwencyjne publikowanie kolejnych tomów rekomendacji w miarę ich powstawania.

Zgodnie ze wstępnymi założeniami, które w toku bieżących prac mogą jeszcze ulec zmianie, rekomendacje dotyczące zamawiania systemów IT mają być przygotowane w oddzielnych (niejako niezależnych od siebie) publikacjach/tomach, na które składać się mają:

  1. Tom 1 – opisujący czynności przygotowawcze przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na system informatyczny.
  2. Tom 2 – opisujący istotne zagadnienia dotyczące tworzenia OPZ i przygotowania postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na system informatyczny.
  3. Tom 3 – zawierający praktyczne wytyczne dotyczące opracowania wzoru umowy na zamówienie systemu informatycznego.
  4. Tom 4 – zawierający wytyczne dotyczące kształtowania warunków udziału w postępowaniu, kryteriów selekcji oraz kryteriów oceny ofert w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego na system informatyczny.

W czerwcu 2020 r. jako rekomendacja Prezesa UZP na stronach UZP opublikowany został tom I rekomendacji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczących zamówień publicznych na systemy informatyczne, zawierający wytyczne dla zamawiających, co warto zrobić i przemyśleć przed wszczęciem postępowania na system informatyczny (dalej: „Tom I Rekomendacji”).

Tom I Rekomendacji Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych dotyczących zamówień publicznych na systemy informatyczne, czyli co warto zrobić i przemyśleć przed wszczęciem postępowania na system informatyczny?

Opublikowany na stronach UZP dokument zawierający wytyczne dla zamawiających, co warto zrobić i przemyśleć przed wszczęciem postępowania na system informatyczny, stanowi pierwszy z cyklu zapowiedzianych rekomendacji UZP dotyczących branży IT.

Dokument zawiera praktyczne wskazówki dla zamawiających dotyczące kwestii, które powinni rozważyć na etapie planowania i przygotowywania postępowania w sprawie systemu informatycznego, jak również wpływu decyzji inicjujących proces zakupowy na dalsze losy postępowania. Tom I Rekomendacji, mimo że był opublikowany jeszcze w 2020 r., został przygotowany na podstawie przepisów tzw. nowego PZP, które weszły w życie 1 stycznia 2021 r.[5] Tym samym zachowuje on obecnie swoją aktualność.

Tom I Rekomendacji składa się z dwóch części:

  1. Część 1 – obejmująca listę zagadnień, które powinien rozważyć zamawiający, przygotowując postępowanie.
  2. Część 2 – zawierająca informacje o źródłach i narzędziach pozyskiwania wiedzy koniecznej do przygotowania postępowania.

Omówienie okoliczności, które zamawiający powinien wziąć pod uwagę przy planowaniu zakupu systemów informatycznych, zostało przedstawione w rekomendacjach poprzez propozycję pytań – checklistę, przez którą powinien przejść zamawiający, przygotowując się do wszczęcia postępowania na zamówienie systemu IT.Wśród pytań, na które powinien odpowiedzieć zamawiający, znalazły się następujące:

  1. Czy zamawiający dysponuje odpowiednim personelem, aby samodzielnie zidentyfikować swoje potrzeby i opisać przedmiot zamówienia?
  2. Czy zamawiający dysponuje odpowiednim personelem, aby samodzielnie zrealizować przedmiot zamówienia (wdrożenie systemu), czy potrzebuje wsparcia ze strony doradcy?
  3. Czy zamawiający dokonał inwentaryzacji posiadanych zasobów i potrzeb?
  4. Czy zamawiający konsultował potrzebę zamówienia z innymi zamawiającymi, realizującymi podobne zamówienia lub z którymi działa wspólnie?
  5. Czy zamawiający sprawdził możliwość uzyskania dofinansowania na planowany zakup systemu informatycznego?
  6. Czy zamawiający ma wszystkie informacje, aby prawidłowo oszacować wartość zamówienia?
  7. Czy zamawiający zweryfikował swoje potrzeby pod kątem inwestycji w rozwiązania on-premises lub zamówienia na systemy w modelu chmurowym SaaS, czy też dopuszcza oba te rozwiązania?
  8. W jakim trybie postępowania zamawiający zamierza zamówić system IT?

Na podstawie tak postawionych pytań w Tomie I Rekomendacji sformułowane zostały jasne i zwięzłe wskazówki, które mogą być przydatne dla wszystkich zamawiających przygotowujących się do wszczęcia postępowania na zakup lub rozbudowę systemów IT:

  1. Zweryfikuj zasoby kadrowe.
  2. Rozpoznaj swoje potrzeby i oczekiwania.
  3. Sprawdź zasoby informatyczne (sprzęt, oprogramowanie, systemy, licencje).
  4. Zweryfikuj, czy inni zamawiający nie mają podobnych potrzeb – aby przeprowadzić zamówienie wspólnie z nimi.
  5. Sprawdź, czy możesz ubiegać się o dofinansowanie.
  6. Starannie oszacuj wartość zamówienia.
  7. Ustal, czy zamawiasz oprogramowanie chmurowe bądź on-premises.
  8. Określ, w jakim trybie zamierzasz prowadzić postępowanie[6].

Warto w tym miejscu wskazać, iż powyższe wskazówki zostały sformułowane na tyle ogólnie, że w dużej mierze mogą być one przydatne dla szerszego grona zamawiających przymierzających się do wszczęcia postępowania na nietypowe lub istotne zamówienie, nawet jeśli nie dotyczy ono systemu IT.

W Tomie I Rekomendacji położono szczególny nacisk na konieczność pozyskania odpowiedniej i fachowej wiedzy niezbędnej do przeprowadzenia postępowania. W rekomendacjach tych wskazano, że „często kluczem do udanego wdrożenia systemu informatycznego są kompetentne osoby wchodzące w skład struktur projektowych, a jedną z przyczyn nieudanych wdrożeń i sporów na tle kontraktów informatycznych jest nieefektywna współpraca pomiędzy zamawiającym a wykonawcą, często wynikająca z braku odpowiednich kompetencji po jednej ze stron”[7]. Z powyższych względów zamawiający, który chce wszcząć specjalistyczne postępowanie na zamówienie systemu IT, powinien dysponować kadrą o kwalifikacjach odpowiednich do danego projektu, a jeżeli nią nie dysponuje, to powinien ją z rynku pozyskać.

W odniesieniu do źródeł pozyskiwania wiedzy koniecznej do przygotowania postępowania wskazano, że zamawiający w pierwszej kolejności powinien zweryfikować własną organizację i sprawdzić, czy jest w niej wykwalifikowany personel odpowiadający za poszczególne obszary merytoryczne niezbędne do przygotowania dokumentacji postępowania. W Tomie I Rekomendacji podkreślono też, że w razie braku takich zasobów zamawiający powinien rozważyć jeden lub kilka uzupełniających się mechanizmów pozyskiwania takiej wiedzy, czyli:

  1. Zatrudnienie na stałe specjalistów z rynku, którzy wsparliby zamawiającego nie tylko w przygotowaniu odpowiedniej dokumentacji postępowania, lecz także później – w realizacji umowy z wybranym wykonawcą.
  2. Powierzenie przeprowadzenia postępowania wyspecjalizowanemu zamawiającemu centralnemu.
  3. Zakup na zewnątrz kompleksowej usługi doradczej i zawarcie umowy z takim wykonawcą, który mógłby wpierać zamawiającego w przygotowaniu odpowiedniej dokumentacji postępowania, jak również później – w realizacji umowy z wybranym wykonawcą.
  4. Pozyskanie wiedzy od wykonawców w ramach mechanizmów przewidzianych ustawą PZP, czyli poprzez przeprowadzenie wstępnych konsultacji rynkowych lub rozważanie zastosowania otwartych trybów negocjacyjnych z wykonawcami – negocjacji z ogłoszeniem lub dialogu konkurencyjnego.

W odniesieniu do pozyskania specjalistów z rynku poprzez nabycie zewnętrznej usługi konsultingowej wskazano, że obecnie można wyróżnić dwa podstawowe modele zakupu takich usług: zakup konkretnej usługi doradczej oraz tzw. body leasing, czyli zakup kompetencji. Ze względu na fakt, że modele te znacząco różnią się zarówno w zakresie konstrukcji prawnej, jak i biznesowej, wybór modelu zakupu usługi konsultingowej powinien być dokonany przez zamawiającego w sposób świadomy, z uwzględnieniem oczekiwań i możliwości organizacyjnych zamawiającego.

W rekomendacjach wskazano, że jeśli zamawiający prowadzi konkretne postępowanie na zakup i wdrożenie systemu informatycznego oraz ma w tym zakresie jasno zdefiniowane potrzeby co do kompleksowego wsparcia firmy doradczej – od etapu szacowania przedmiotu zamówienia, przez przygotowanie OPZ, aż do wsparcia przy ocenie ofert i następnie przy realizacji zamówienia – to celowy może być zakup kompleksowej usługi doradczej.

Natomiast w przypadku gdy zamawiający potrzebuje kompetencji w różnych projektach i zamierza zarządzać pozyskanym personelem w zależności od swoich bieżących potrzeb, bardziej adekwatnym sposobem zamówienia usługi konsultingowej może być zamówienie usługi w modelu body leasing.

Jednocześnie w każdym przypadku zamawiający powinni pamiętać, aby odpowiednio ukształtować postępowanie zmierzające do zakupu takich usług doradczych i z należytą starannością przygotować zarówno opis przedmiotu zamówienia zamawianej usługi, jak i warunki udziału w postępowaniu. Wskazówki, jak to zrobić i na co zwrócić szczególną uwagę, znajdują się w Tomie I Rekomendacji.

Podsumowanie i wnioski

Z dużą aprobatą należy przyjąć wydanie Tomu I Rekomendacji i poświęcenie przez Prezesa UZP tak dużo miejsca bardzo istotnemu, a często zaniedbywanemu etapowi przygotowania do wszczęcia postępowania. Może wydany Tom I Rekomendacji zachęci część zamawiających do tego, aby lepiej przygotować się do wszczynanego postępowania i skorzystać z pomocy zewnętrznych, wykwalifikowanych i odpowiednio doświadczonych specjalistów, co w przyszłości może pomóc uniknąć zamawiającym wielu problemów na etapie przeprowadzania postępowania na zamawianie systemu IT, jak również na etapie realizacji takiego zamówienia.

[1] Zob. https://www.uzp.gov.pl/__data/assets/pdf_file/0025/27574/Rekomendacje_UZP20ws._zamowiec584_na_systemy_informatyczne.pdf (dostęp: 13.01.2022).

[2] Zob. https://www.parp.gov.pl/storage/publications/pdf/12700.pdf (dostęp: 13.01.2022)

[3] Program Operacyjny Kapitał Ludzki, Działanie 2.1. Rozwój kadr nowoczesnej gospodarki, Poddziałanie 2.1.3. Wsparcie systemowe na rzecz zwiększania zdolności adaptacyjnych pracowników i przedsiębiorstw.

[4] Zob. https://www.uzp.gov.pl/baza-wiedzy/dobre-praktyki/rekomendacje-dotyczace-zamowien-publicznych-na-systemy-informatyczne (dostęp: 13.01.2022).

[5] Ustawa z dnia 11 września 2019 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2019, Dz. U. z 2020 r., poz. 288, 875, 1492, 1517, 2275, 2320, Dz. U. z 2021 r., poz. 464)

[6] Zob. s. 16 Tomu I Rekomendacji.

[7] Zob. s. 17 Tomu I Rekomendacji.