Prawo konkurencji i Europejski Zielony Ład – wprowadzenie

Publiczne prawo konkurencji to jedna z tych gałęzi prawa, w której stosunkowo rzadko dochodzi do fundamentalnych zmian przepisów. Z drugiej strony ciągłej ewolucji podlega sposób interpretacji zawartych w nich norm. Wpływ na tę interpretację mogą mieć przy tym bardzo różne czynniki. Jako ich przykłady wskazać można zmianę realiów lub praktyk rynkowych, jak również nowe badania czy koncepcje ekonomiczne. Coraz częściej pada jednak pytanie, czy na sposób wykładni przepisów prawa konkurencji może mieć wpływ także znacząca zmiana ogólnej strategii i filozofii dalszego rozwoju konkretnego państwa lub organizacji międzynarodowej, do której to państwo przynależy.

Aktualność tak sformułowanego pytania wynika przede wszystkim z faktu, że od kilku lat istotnym zmianom i konkretyzacji podlegają priorytety rozwoju Unii Europejskiej (UE). Mowa tu o stanowczym i jednoznacznym opowiedzeniu się przez UE za potrzebą wdrożenia przez jej członków reguł postępowania zgodnych z założeniami polityki tzw. zrównoważonego rozwoju (and. sustainability)[1]. Reguły te mogą i powinny znajdować przy tym zastosowanie do wielu różnych obszarów działalności państwa. Ma to pomóc osiągnąć ambitne cele nakreślone sobie przez UE w ramach strategii nazwanej przez Komisję Europejską Europejskim Zielonym Ładem (ang. European Green Deal). Zostały one szczegółowo opisane w komunikacie Komisji z dnia 11 grudnia 2019 r.[2] i obejmują m.in. „przekształcenie UE w sprawiedliwe i prosperujące społeczeństwo żyjące w nowoczesnej, zasobooszczędnej i konkurencyjnej gospodarce, która w 2050 r. osiągnie zerowy poziom emisji gazów cieplarnianych netto i w ramach której wzrost gospodarczy będzie oddzielony od wykorzystania zasobów naturalnych”. Celem Europejskiego Zielonego Ładu jest jednocześnie „ochrona, zachowanie i poprawa kapitału naturalnego UE oraz ochrona zdrowia i dobrostanu obywateli przed zagrożeniami i negatywnymi skutkami związanymi ze środowiskiem”.

Jak przyznają sami autorzy wskazanego komunikatu, realizacja tych zadań nie będzie prosta i wymagać będzie współpracy podmiotów zarówno publicznych, jak i prywatnych – na wielu różnych frontach. W wymiarze międzypaństwowym potrzeba tej współpracy podyktowana jest przede wszystkim koniecznością osiągnięcia odpowiedniego efektu skali. Bez przyjęcia wspólnych zobowiązań nie byłoby w zasadzie możliwe wywarcie przez zainteresowanych realnego wpływu na globalną zmianę klimatu i odczuwalne podniesienie jakości życia. W wymiarze publiczno-prywatnym kooperacja oznacza z kolei zrozumienie dla faktu, że nie jest możliwe przybliżenie się do osiągnięcia założonych celów wyłącznie poprzez zmianę przepisów i nakładanie na uczestników rynku restrykcyjnych obowiązków lub ograniczeń. Postulaty zawarte w planie transformacji klimatycznej stawiają bowiem przed nimi zadania skomplikowane, kosztowne i nierzadko wiążące się z istotnym ryzykiem. Wystarczy zauważyć, że wiele sektorów i branż, których działalność wiąże się z negatywnym oddziaływaniem na środowisko, nie dysponuje obecnie dostępem do rozwiązań lub technologii, które pozwoliłyby w pełni wyeliminować te zagrożenia. W niektórych przypadkach nawet tylko częściowe ograniczenie takich efektów ubocznych prowadzonej działalności może się wiązać z potrzebą poczynienia ogromnych inwestycji na innowacje, dostosowanie procesów i reorganizację. Na uczestnikach rynku spoczywa przy tym całość ryzyka związanego z ewentualnym niepowodzeniem prób wdrożenia takowych „zielonych” rozwiązań.

W kontekście powyższego przedstawiciele władz UE oraz poszczególnych krajów członkowskich zwrócili uwagę na potrzebę wsparcia przedsiębiorców w ich zmaganiach z postawionymi przed nimi wyzwaniami. Jako jeden z potencjalnych instrumentów takiego wsparcia zidentyfikowano prawo konkurencji rozumiane jako całość regulacji obejmujących łączenie się przedsiębiorców, zawieranie przez nich porozumień czy korzystanie przez nich z pomocy publicznej. Odmienne spojrzenie na dotychczasowe kryteria stosowane w tej dziedzinie prawa mogłoby bowiem ułatwić prywatnym podmiotom szybsze wywiązanie się z nowych obowiązków oraz większe bezpieczeństwo prawne towarzyszące podejmowanym w tym celu próbom. Stanowisko to spotkało się jednak także ze sprzeciwem części środowiska naukowego, w którego ocenie to właśnie rywalizacja między przedsiębiorcami powinna być motorem napędowym „zielonych” innowacji.

W kierunku „zielonych” reguł konkurencji?

Na początku tego roku działająca w ramach Komisji Europejskiej Dyrekcja Generalna ds. Konkurencji zorganizowała konferencję zatytułowaną „Polityka konkurencji wspierająca Zielony Ład”. Jej celem była prezentacja przez znawców tej tematyki różnych punktów widzenia na powiązane z nią problemy. Zaproszeni goście byli przedstawicielami świata nauki, przedsiębiorstw, prywatnych organizacji oraz władz krajowych. Zostawiając na boku szczegółową argumentację przedstawioną przez poszczególnych uczestników wspomnianego wydarzenia, warto zwrócić uwagę na niektóre z kluczowych wniosków, jakie zostały przez nich sformułowane. Podkreślono przede wszystkim, że prawo konkurencji co do zasady prawidłowo wpisuje się w politykę Europejskiego Zielonego Ładu. Wymusza ono bowiem na przedsiębiorcach maksymalnie efektywne wykorzystywanie dostępnych zasobów. Niemniej konieczne jest, aby przedsiębiorcy mieli poczucie pewności prawa oraz istnienia równych, sprawiedliwych warunków rynkowych umożliwiających im podejmowanie działań wpisujących się w założenia Zielonego Ładu. W szczególności warunkiem pozostania konkurencyjnym wobec pozostałych uczestników rynku nie powinno być pozostawanie przy wcześniej stosowanych, mniej przyjaznych środowisku technologiach.

W ramach przywołanej wyżej konferencji zwrócono także uwagę, że niektóre krajowe organy ochrony konkurencji – w tym także spoza UE – podjęły pewne kroki mające na celu przybliżenie przedsiębiorcom zasad uwzględniania w ramach oceny antymonopolowej tej okoliczności, że ich działania mają umożliwiać osiągnięcie celów zgodnych z założeniami zrównoważonego rozwoju. Są to m.in. następujące organy: brytyjski, holenderski oraz japoński. Pierwszy z nich zamieścił na oficjalnej stronie internetowej skierowaną do przedsiębiorców informację, w której streścił swoje stanowisko wobec kooperacji uczestników rynku[3]. W ocenie organu istotna część porozumień wpisujących się w działania na rzecz sustainability w ogóle nie będzie wzbudzać obaw antykonkurencyjnych. Z kolei porozumienia w oczywisty sposób naruszające reguły konkurencji nie będą mogły być uznane za zgodne z prawem tylko dlatego, że jednym z ich efektów będzie poprawa pewnych parametrów istotnych przez pryzmat wymogów zrównoważonego rozwoju.

Jako przykłady porozumień zasadniczo neutralnych w kontekście regulacji antymonopolowych organ wskazał porozumienia standaryzacyjne[4]. Stanowisko to wydaje się zresztą podzielane przez Komisję Europejską. W ramach poprzedzającego wspominaną wcześniej konferencję zaproszenia do przedkładania uwag[5] Komisja wskazała bowiem, że: „Przedsiębiorstwa mogą mieć udział w realizacji Zielonego Ładu dzięki wspólnemu podejmowaniu wysiłków na rzecz wyjścia poza obowiązujące standardy. Porozumienia standaryzacyjne często przynoszą znaczące pozytywne skutki, w szczególności umożliwiając stworzenie nowych i ulepszonych produktów lub rynków albo poprawę warunków dostaw”. Jako przykład porozumień naruszających reguły konkurencji organ brytyjski wskazał z kolei te przypadki, w których strony porozumienia standaryzacyjnego wywierałyby presję na przedsiębiorców niespełniających standardu, aby zaprzestali wprowadzania produktu na rynek, albo wymieniałyby przy tym informacje strategiczne, które nie byłyby niezbędne do opracowania standardu (np. wymiana informacji o przyszłych cenach i planach produkcyjnych).

Organ holenderski opracowuje obecnie szczegółowe wytyczne w sprawie antymonopolowej oceny porozumień z zakresu sustainability[6]. Udziela on również odpowiedzi na indywidualne zapytania związane z tą problematyką. Według określonych w projekcie założeń na przedsiębiorców, którzy po konsultacji określonej inicjatywy zastosowali się do wskazówek organu albo w dobrej wierze działali według treści wytycznych, organ nie będzie nakładał kar, nawet jeśli dojdzie do wniosku, że określone porozumienie narusza jednak reguły konkurencji. Warunkiem braku kary będzie przy tym zrewidowanie reguł porozumienia natychmiast po uzyskaniu od organu informacji o sprzecznym z zasadami antymonopolowymi charakterze uzgodnień. Wytyczne organu holenderskiego mają się dzielić na 6 rozdziałów, z których o ewentualnej kolizji reguł konkurencji i inicjatyw wpisujących się w założenia zrównoważonego rozwoju traktować będzie najbardziej rozbudowany rozdział 5. Wzorem tzw. wytycznych horyzontalnych Komisji Europejskiej[7] zawiera on nie tylko określenie zasad, lecz także skrótowe analizy przykładowych porozumień przedsiębiorców. Za najistotniejszą konkluzję w nim zawartą uznać należy z pewnością stwierdzenie o – mogłoby się wydawać – bardzo podstawowym charakterze. Mianowicie, że korzyści dla środowiska oraz ogólna poprawa jakości życia, jakie mogą się wiązać z implementacją określonego porozumienia, stanowią okoliczności relewantne z punktu widzenia kryteriów wyłączających naruszenie prawa konkurencji (tzw. wyłączenie indywidualne).

Niezależnie od powyższego warto zwrócić uwagę, że pewien zakres swobody w zakresie kooperacji na rzecz sustainability przedsiębiorcom holenderskim zapewnić może także procedowana w tym kraju specjalna ustawa Act on Room for Sustainability Initiatives[8]. Ma ona pozwolić właściwym ministrom wydawać na wniosek przedsiębiorców i po konsultacji z organem antymonopolowym decyzje uznające określone inicjatywy z zakresu sustainability za wiążące dla całego sektora.

Perspektywy

W krajach unijnych rozpoczęto już prace nad wcieleniem w życie założeń Europejskiego Zielonego Ładu. Mając na uwadze niezwykle ambitne zadania, jakie postawiła przed sobą Unia Europejska, można zakładać, że działania poszczególnych państw w tym zakresie będą wyłącznie przybierać na skali i dynamice. Zdaniem części ekspertów osiągnięcie „zielonych” celów do 2050 r. jest realne tylko pod warunkiem, że baza usprawnień oraz kluczowych innowacji powstanie do 2030 r. Żeby to było z kolei możliwe, konieczne ma być dokonanie przez podmioty publiczne i prywatne największych oraz najważniejszych inwestycji w okresie najbliższych trzech lat.

Duża część inicjatyw, które realnie mogą wpisać się w osiągnięcie celów zrównoważonego rozwoju, może wymagać współdziałania przedsiębiorców. Konstatacja ta dotyczy zarówno konkurentów, jak i podmiotów działających na różnych szczeblach rynku – czasami zakładanej poprawy parametrów nie można bowiem osiągnąć bez jednoczesnych istotnych zmian na innym poziomie łańcucha dostaw. Warto więc, żeby polscy przedsiębiorcy chcący włączyć się w unijną strategię mieli możliwość uczynienia tego bez obaw o odpowiedzialność antymonopolową. Za pożądane uznać należy w związku z tym opracowanie przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów stosownych wytycznych, a przynajmniej bliższe ustosunkowanie się do tego zagadnienia w oficjalnym komunikacie. Brak tego rodzaju stanowiska może niepokoić, biorąc pod uwagę to, że o wskazanych okolicznościach organ ma już wiedzę od pewnego czasu. W sprawozdaniu z działalności UOKiK w 2019 r.[9] czytamy bowiem o udziale jego przedstawicieli w panelu Rady Unii Europejskiej „na temat relacji między prawem konkurencji a porozumieniami promującymi zrównoważony rozwój oraz tego, czy interpretacja przepisów prawa konkurencji jest wystarczająco jasna dla firm”. Na razie polskim przedsiębiorcom pozostaje samodzielna ocena ryzyka antymonopolowego w powyższym zakresie. W jej dokonaniu mogą pomóc specjaliści zajmujący się prawem konkurencji.

[1] W najprostszym, podstawowym ujęciu zrównoważony rozwój oznacza rozwój w stopniu pozwalającym na zaspokojenie potrzeb obecnego społeczeństwa bez jednoczesnego umniejszenia szans przyszłych pokoleń na zaspokajanie ich potrzeb.

[2] Komunikat Komisji do Parlamentu Europejskiego, Rady Europejskiej, Rady, Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów, Europejski Zielony Ład z dnia 11 grudnia 2019 r.; dokument COM(2019) 640 final.

[3] Zob. https://www.gov.uk/government/publications/environmental-sustainability-agreements-and-competition-law/sustainability-agreements-and-competition-law (dostęp: 1.06.2021).

[4] Organ wskazał pewne warunki, którym porozumienia standaryzacyjne powinny odpowiadać, żeby nie naruszać reguł konkurencji. Do zasad tych zaliczył m.in. brak wiążącego charakteru porozumienia standaryzacyjnego, publiczną dostępność oraz niedyskryminujące warunki przystąpienia do niego.

[5] Dokument dostępny do pobrania pod adresem: https://ec.europa.eu/competition/information/green_deal/index_en.html (dostęp: 1.06.2021).

[6] Obecnie organ udostępnił do pobrania drugą wersję projektu wytycznych: https://www.acm.nl/en/publications/guidelines-sustainability-agreements-are-ready-further-european-coordination (dostęp: 1.06.2021).

[7] Komunikat Komisji – Wytyczne w sprawie stosowania art. 101 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do horyzontalnych porozumień kooperacyjnych; dokument 2011/C 11/01.

[8] Proces legislacyjny śledzić można na stronie (wersja w języku holenderskim): https://www.tweedekamer.nl/kamerstukken/wetsvoorstellen/detail?id=2019Z14708&dossier=35247 (dostęp: 1.06.2021).

[9] Dokument dostępny do pobrania pod adresem: https://www.uokik.gov.pl/publikacje.php?tag=1 (dostęp: 1.06.2021).