Niniejszy artykuł stanowi fragment publikacji pt. „Akt o usługach cyfrowych. Kompendium”, która w całości poświęcona została omówieniu założeń projektu Aktu o usługach cyfrowych.

Obowiązująca obecnie na poziomie Unii Europejskiej regulacja dotycząca przedsiębiorców działających w branży usług internetowych – dyrektywa 2000/31 o handlu elektronicznym[1] – wprowadzona została w 2000 r. Od czasu jej przyjęcia nowe technologie, a co za tym idzie – także globalny rynek tych technologii, zmieniały się bardzo dynamicznie. Po 2000 r. byliśmy świadkami pojawienia się na rynku nie tylko nowych podmiotów (w tym gigantów, takich jak Facebook czy Twitter), lecz także zupełnie nowych rodzajów usług cyfrowych. Oznacza to, że mająca już ponad 20 lat regulacja nie przystaje do nowych zagrożeń i wyzwań, jakie niesie za sobą rozwój technologii, które obecnie są wykorzystywane w życiu codziennym znacznej większości obywateli Unii. Od dawna postulowano więc wdrożenie przepisów, które pozwalałyby na jednolitą w całej Unii Europejskiej regulację zasad świadczenia usług cyfrowych oraz ochrony konsumentów i społeczeństw. Odpowiedzią na aktualne potrzeby regulacyjne jest opublikowany w grudniu 2020 r. projekt Aktu o usługach cyfrowych[2].

Dlaczego zatem Europa potrzebuje Aktu o usługach cyfrowych?

  • Po pierwsze, Akt o usługach cyfrowych ma na celu wprowadzenie skutecznych zobowiązań i mechanizmów w celu zwalczania nielegalnych treści w Internecie. Wprowadzenie szczególnych procedur regulujących proces identyfikacji tego rodzaju treści ma prowadzić do ich sprawniejszego wykrywania i usuwania bądź uniemożliwienia dostępu do nich. Docelowo regulacje mają zmniejszyć ekspozycję użytkowników na nielegalne treści, co stanowiłoby bardzo pożądany i potrzebny efekt.

Projekt Aktu o usługach cyfrowych nie zawiera definicji pojęcia nielegalnych treści, które będzie rozumiane w kontekście przepisów prawa krajowego państwa członkowskiego lub prawa Unii. Treści nielegalne to zarówno informacje, których rozpowszechnianie samo w sobie jest działaniem nielegalnym (np. nawoływanie do terroryzmu) lub odnosi się do nielegalnych działań (np. przedstawienie dzieci w sytuacjach niegodziwego traktowania w celach seksualnych). O ile nielegalny charakter treści wynikać będzie zwykle bezpośrednio z prawa krajowego, to owe krajowe regulacje często będą do siebie zbliżone (tak jak w przypadku przytoczonych aktów nawoływania do terroryzmu czy wykorzystywania seksualnego dzieci) z uwagi na uregulowanie tych zagadnień na poziomie unijnym w formie dyrektyw[3]. Treści nielegalne należy odróżnić od treści „szkodliwych”, które nie zostały zdefiniowane w projekcie Aktu o usługach cyfrowych.

  • Drugim celem i powodemwprowadzenia Aktu o usługach cyfrowych jest dążenie do uformowania uczciwego i bezpiecznego środowiska e-commerce. Z uwagi na trwające przenoszenie coraz większej ilości transakcji do Internetu, budowa godnego zaufania środowiska dla konsumentów, a także innych stron, może realnie przełożyć się na jakość funkcjonowania codziennych interakcji obywateli Unii. Aby to osiągnąć, Akt o usługach cyfrowych zobowiązuje platformy umożliwiające konsumentom zawieranie umów na odległość do weryfikacji przedsiębiorców korzystających z ich usług w celu propagowania wiadomości o produktach lub usługach lub oferowania usług lub produktów. Platformy będą musiały pozyskiwać od przedsiębiorców istotne informacje pozwalające na ich identyfikację, a następnie poddawać je weryfikacji i przechowywać przez okres trwania stosunku prawnego z danym przedsiębiorcą. Nakładany na platformy obowiązek – dzięki zapewnieniu identyfikowalności przedsiębiorców – ma podnieść poczucie bezpieczeństwa konsumentów i jednocześnie zniechęcić przedsiębiorców do działań sprzecznych z prawem.
  • Trzeci obszar regulacyjny Aktu o usługach cyfrowych to zagadnienia uczciwej reklamy internetowej. Ponieważ reklama w Internecie może rodzić wiele zagrożeń (takich jak nierówne traktowanie obywateli poprzez dyskryminujące wyświetlanie, czy przekaz stanowiący treść nielegalną), wprowadzenie regulujących ją przepisów stanowi ważny element właściwego funkcjonowania usług cyfrowych. Platformy miałyby więc obowiązek zapewnienia możliwości łatwej identyfikacji danego przekazu jako reklamy, a także wskazania w czyim imieniu i na podstawie jakich parametrów dany przekaz jest wyświetlany konkretnym odbiorcom.  
  • Jako czwarty powód rozpoczęcia prac nad wprowadzeniem Aktu o usługach cyfrowych wskazać należy konieczność uregulowania wskazanych wyżej trzech obszarów na poziomie unijnym, a nie krajowym. Usługi pośrednictwa internetowego to usługi nieodzownie przekraczające granice administracyjne państw. Skoro świadczone są za pośrednictwem Internetu, środowiska o charakterze globalnym, nie sposób regulować tych usług na poziomie krajowym, w oderwaniu od regulacji międzynarodowych. Ewentualne próby wprowadzenia krajowych regulacji dla pośredników internetowych mają negatywny wpływ na unijny rynek wewnętrzny, który powinien zapewniać swobodny przepływ towarów i usług. Zróżnicowane regulacje na poziomie krajowym powodują wzrost kosztów po stronie przedsiębiorców, zmuszonych do odrębnego dostosowywania się do poszczególnych legislacji. To z kolei może nieść za sobą ograniczenie dostępu do różnorodnych i konkurencyjnych usług po stronie konsumenta.

Przyjęcie Aktu o usługach cyfrowych w formie rozporządzenia jest trafnym wyborem. W zakresie prawa wtórnego wiążącego wszystkie państwa Unii Europejskiej prawodawca unijny ma możliwość przyjmowania rozporządzeń albo dyrektyw. Podczas gdy dyrektywa skierowana jest do państw członkowskich, pozostawiając im swobodę wyboru środków do jej wdrożenia, rozporządzenie ma zasięg ogólny i jest stosowane bezpośrednio w całej Unii. Oznacza to, że nie wymaga ono wdrożenia do krajowego systemu prawnego, a co za tym idzie – wprowadzane w rozporządzeniu przepisy w takim samym brzmieniu obowiązują we wszystkich państwach członkowskich. Komisja w memorandum do projektu Rozporządzenia wskazała, że głównym powodem wyboru formy rozporządzenia, a nie dyrektywy, była potrzeba zapewnienia spójnego systemu ochrony i zasad świadczenia usług cyfrowych w całej Unii. Biorąc pod uwagę znaczenie tych przepisów dla rynku wewnętrznego, wydaje się, że jest to słuszna decyzja. Wynikające z Aktu o usługach cyfrowych obowiązki przedsiębiorstw, a także przewidziane w tym akcie sankcje, mogą mieć znaczący wpływ na podmioty świadczące usługi na terenie Unii Europejskiej. Nawet niewielkie różnice w przepisach, które mogłyby powstać na skutek wdrażania dyrektywy w poszczególnych państwach członkowskich, znacząco utrudniałyby dostosowanie się do nowych zasad. Przyjęcie rozporządzenia dla tak ważkich regulacji ogromnej branży stanowić będzie lepszą gwarancję pewności prawa oraz jednolitych uprawnień i obowiązków przedsiębiorców i konsumentów. Za słusznością wyboru formy rozporządzenia przemawia również całościowa ocena procesu implementacji dyrektywy 2000/31 o handlu elektronicznym. Należy bowiem zwrócić uwagę na istotne różnice w sposobie i zakresie implementacji tej dyrektywy do porządków prawnych poszczególnych państw członkowskich.

  • Po piąte, przyjęcie zaproponowanego Aktu o usługach cyfrowych pomoże w zapewnieniu ochrony praw podstawowych obywateli, zagwarantowanych w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Chodzi przede wszystkim o prawa wolności wypowiedzi i informacji, które mogą być ograniczane procedurami usuwania nielegalnych treści. Regulacje przewidziane w projekcie Rozporządzenia zapewniają balans pomiędzy prawami podstawowymi a walką z treściami nielegalnymi m.in. dzięki wymogom usuwania jedynie nielegalnych – a nie „szkodliwych” – treści. Dodatkowo, w zapewnieniu równowagi pomiędzy prawami podstawowymi a zwalczaniem treści nielegalnych zapewnić ma wprowadzenie procedur „zgłaszania i działania” (notice-and-action), obejmujących konieczność uzasadnienia decyzji o usunięciu, możliwość odwołania, czy mechanizmów pozasądowego rozstrzygania sporów.
  • Po szóste, projekt Aktu o usługach cyfrowych przewiduje wprowadzenie środków proporcjonalnych w stosunku do typów i wielkości dostawców usług pośrednich, w tym poprzez stopniowalność obowiązków. Rozporządzenia ma wprowadzać zróżnicowane obowiązki w stosunku do różnych rodzajów dostawców usług, uzależnione od ich wielkości i charakteru świadczonych przez nich usług. W związku z tym, że różnego rodzaju zagrożenia mogą pojawiać się w różnym nasileniu u różnego rodzaju dostawców, poziom restrykcyjności obowiązków został w projekcie Rozporządzenia zróżnicowany. Niektóre obowiązki skierowane są wyłącznie do bardzo dużych platform, które stwarzają największe ryzyko społeczne i gospodarcze. Bardzo mali przedsiębiorcy, których niektóre problemy po prostu nie dotyczą, są zwolnieni z części obowiązków wynikających z Aktu o usługach cyfrowych.
  • Siódma przesłanka przemawiająca za przyjęciem Aktu o usługach cyfrowych to możliwość zarządzania ryzykiem systemowym dzięki wprowadzeniu obowiązków związanych z jego analizą przez same platformy internetowe. Obowiązek ten dotyczy bardzo dużych platform, które będą musiały regularnie oceniać i analizować określone rodzaje ryzyka, a następie wdrażać środki mające na celu jego zmniejszenie. Chodzi o opisane już ryzyka związane z rozpowszechnianiem nielegalnych treści i jednoczesną koniecznością zapewnienia ochrony praw podstawowych. Trzeci rodzaj ryzyka podlegającego ocenie dotyczy manipulacji usługami, która potencjalnie może prowadzić do dezinformacji. Przykładami działań znajdujących się w obszarze tego ryzyka są fałszywe konta, czy korzystanie ze zautomatyzowanych zachowań prowadzących do wzmacniania treści nielegalnych bądź niezgodnych z regulaminami platform. Na podstawie informacji przekazywanych przez platformy Rada i Komisja mają opracowywać sprawozdania zawierające oceny i wytyczne odnoszące się do sygnalizowanych ryzyk.
  • Po ósme, warto zwrócić uwagę na fakt, iż Akt o usługach cyfrowych umożliwia transgraniczną współpracę, tak istotną w obliczu transgranicznego charakteru usług cyfrowych. Ryzyka systemowe identyfikowane na terenie całej Unii mogą być adresowane na szczeblu unijnym. Z kolei dla organów krajowych przewidziano procedurę komunikacji i współpracy pomiędzy koordynatorami ds. usług cyfrowych poszczególnych państw członkowskich. Jasno określono także zakres odpowiedzialności państw prowadzących nadzór nad dostawcami usług posiadających siedzibę na ich terytorium. Dzięki takiej transgranicznej współpracy regulacje dotyczące usług cyfrowych mogę być egzekwowane szybciej i skuteczniej niż na poziomie krajowym.
  • Dziewiątym powodem, dla którego rynek skorzysta z Aktu o usługach cyfrowych jest możliwość zagwarantowania dostawcom usług cyfrowych względnej pewności prawa, co niewątpliwie przekłada się na rozwój branży. Niepewność prawna, mogąca wynikać z braku właściwych regulacji bądź istnienia różnorakich regulacji w poszczególnych państwach członkowskich Unii, wpływa negatywnie na rozwój rynków cyfrowych, hamując postęp technologiczny. Proces ukształtowania zdrowego, konkurencyjnego środowiska wymaga wprowadzenia jednolitego i przewidywalnego systemu nadzoru podmiotów operujących w tym środowisku, niezależnie od ich siedziby. Co istotne, wdrożenie jednolitych zasad dla wszystkich podmiotów prowadzących działalność na terenie Unii ma również ochronić przedsiębiorstwa z siedzibą na terytorium państw członkowskich przed niekorzystną sytuacją konkurencyjną w stosunku do podmiotów spoza Unii.
  • Wreszcie ostatni, dziesiąty powód przemawiający za potrzebą przyjęcia Aktu o usługach cyfrowych to możliwość zapewnienia konsumentom oraz użytkownikom biznesowym większego wyboru usług w atrakcyjniejszych cenach. Rozwój rynku usług cyfrowych, połączony ze zwiększeniem bezpieczeństwa środowiska e-commerce, pozytywnie wpływa na konkurencję na rynku. Dodatkowo zmniejszenie kosztów związanych ze zróżnicowaniem regulacji w różnych państwach członkowskich pozwoli zwiększać skalę działalności również mniejszym przedsiębiorcom i start-upom. Równe traktowanie usługodawców – również tych spoza Unii – będzie umożliwiało równy dostęp dostawców do rynku wewnętrznego, co przełoży się na większe zróżnicowanie dostępnych usług. 

[1] Dyrektywa 2000/31/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 8 czerwca 2000 r. w sprawie niektórych aspektów prawnych usług społeczeństwa informacyjnego, w szczególności handlu elektronicznego w ramach rynku wewnętrznego (dyrektywa o handlu elektronicznym).

[2] Projekt Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie jednolitego rynku usług cyfrowych (akt o usługach cyfrowych) i zmieniające dyrektywę 2000/31/WE; COM(2020) 825 final; https://eur-lex.europa.eu/legal-content/PL/TXT/HTML/?uri=CELEX:52020PC0825&from=en (dalej jako: „Akt o usługach cyfrowych”, „Digital Services Act”, „DSA” lub „AUC”) (dostęp: 21.04.2021).

[3] Zob. dyrektywę Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2017/541 z dnia 15 marca 2017 r. w sprawie zwalczania terroryzmu i zastępująca decyzję ramową Rady 2002/475/WSiSW oraz zmieniająca decyzję Rady 2005/671/WSiSW oraz Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie zwalczania niegodziwego traktowania w celach seksualnych i wykorzystywania seksualnego dzieci oraz pornografii dziecięcej, zastępująca decyzję ramową Rady 2004/68/WSiSW.